法理学视野下的村民自治权:争议/歧见与解析

　  我们认为，村民自治权的法律性质应当一分为二看待，村民自治权应当具有权利与权力的双重属性。一方面，村民自治权应当包括个体性的村民权利，作为个体的村民享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治权利。这一点已为多数学者所接受，兹不赘述。另一方面，村民自治权又包括团体性的村民自治组织权力。村民自治本质上属于国家与社会的分权，依照新公共管理理论和治理理论，村民自治组织作为村庄公共治理主体，与政府组织、行业协会等非政府组织一起共同构成对社会的治理，办理村庄公共事务和公益事业，行使着一定的管理社会事务的公共权力。在新公共管理和治理理论的视域下，法学理论也应当积极实行研究范式的转换，正视这种国家与社会分权过程中出现的新问题。当前，法学界已经基本认清了社会团体等非政府组织与政府分享公共权力的事实，非政府组织享有公共权力已经成为一种通说。我们认为，对于农村村民自治组织和城市社区自治组织而言，其享有的自治权与社会团体享有的自治权具有某种本质上的相似性，即都是国家与社会的分权，都具有一定的公共性与自治性，村委会应当是一种准公共行政组织，村委会行使的是一种准公共行政权力。因此，村民自治组织享有自治权力、村民自治权包括公共权力的属性，当无疑问。基于对村民自治权性质的这些分析，我们认为，村民自治权的内涵应当是指一定区域范围内的农村村民和农村基层自治组织依法行使的自治权利和对村庄公共事务和公益事业进行管理的公共权力。
　　
　　二、村民自治权的主体
　　
　　自治权主体是村民自治权的一个核心要素。但关于村民自治权的主体究竟应当包括哪些，在理论上和现实中都存在较大争议。对此，当前学术界主要存在四种学说。
　　一是个人主体说。该观点认为，村民自治权的主体是村民个人，强调村民自治主体的微观性、限制性与绝对性。如何泽中认为，村民自治中，自治权的主体是村民。张广修、张景峰也持同样观点。潘嘉玮、周贤日也指出，“村民自治权是一种个体性权利。它是每个‘村民’都享受的权利，而不是一种集体性、团体性的权利”(15)。毋庸置疑，这种观点认为村民自治权的主体是村民个人，而不是村集体。
　　二是组织主体说。该观点认为，村民自治实质上是为了保障村委会的自治权，村委会才是“村民自治”的主体，《村委会组织法》也是以落实村委会的自治权为核心的。村委会应当成为名副其实的法人，它是村民自治的组织，性质上属于村民自治体。(16)还有部分学者认为，村民自治的实质是以村为单位的“村自治”，在法律上，实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。因为不论从《村委会组织法》的规定，还是从村民自治的实践经验看，法律所保护的“村民自治”，实质上是保护以村为基础的村民集体行使自治权，而村民个人是无法行使自治权的。(17)可见，这部分学者主张村民自治权的主体是村民自治组织。
　　三是集合主体说。该观点认为，村民自治权的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是集体行使自治权的全体村民，强调村民自治主体的宏观性、概括性与相对性。这种观点见于国务院法制办政法司主编的《村民委员会组织法讲话》一书，(18)但学术界似乎应者寥寥，只有郝耀武博士认为，村民自治权的主体是全体村民。(19)
　　四是复合主体说。有不少学者认为，村民自治的权利主体不止一个，既包括单独的村民个体，也包括村民自治组织。但究竟包括哪些村民自治组织则又有不同观点。乔耀章认为，村民自治涵盖村民自治和村自治两个方面，是村民自治和村自治的统一。其自治主体分别是村民和村地方，他们的权力依法不受侵犯。张广修、张景峰认为，村民自治权的主体包括村民、村民代表和村民委员会，村民是村民自治权行使的一般主体，村民代表是村民自治权行使的特殊主体，村民委员会是村民自治权行使的代理主体。崔智友则认为，由于“法律对实行村民自治的赋权，不仅包括团体意义上的自治权，还包括自治权行使方式上，每个村民享有的个体权利”，因此村民自治的权利主体既包括村民个体，也包括村民自治体机关。(20)此外，还涉及到特殊的一些主体是否可以成为村民自治权的主体问题，一类是户口不在本村、但长期居住在本村的外来人员能否成为自治权主体，另一类是户口在本村、但长期不在本村居住的村民能否成为自治权主体。关于这些问题，理论和实践方面都曾长期存在争议，直到2010年《村委会组织法》修改后，争议才渐趋平息。
　　我们认为，根据前述对村民自治权概念的界定与性质的分析，不难发现，村民自治权的主体应当既包括作为个体的村民，也包括村民自治组织。如果否认村民个体的村民自治权主体地位，则无法解释村民享有的选举权、罢免权等民主权利，是极不利于对农村村民自治权利的保障的。如果否认村民自治组织的村民自治权主体地位，则无法解释村民会议、村民代表会议、村民委员会和村民小组等村民自治组织在村民自治活动中的地位及其权力，容易导致地方政府对村民自治活动的非法干预、将村民自治组织变成自己的“一条腿”。村民自治作为国家与社会分权的产物，其各种权利（力）主体分别享有相应自治权利和自治权力，对内实行民主自治、民主管理村庄公共事务和公益事业，对外开展一定活动、接受政府指导和监督并抵御各种侵害自治权的不当或违法行为。
　　
　　三、村民自治权的内容
　　
　　就实质而言，村民自治权是种一权利束，是多种权利的集合体。根据《村民委员会组织法》第二条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”据此，传统上很多学者都将村民自治权内容概括为四种权利，即民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权。这种概括显然并不能全面而深入地揭示村民自治权的真实面貌。为了克服这种权利内容分类方法简单化的缺陷，有些研究者对此问题进行了多维度地探索。如焦艳娜认为，村民自治权包括个体单独行使的权利和集体共同行使的权利。前者包括村民享有受益权、公平获得土地使用权和经营权的权利、评议权、知情权以及监督权和获得救济的权利，后者主要包括选举权和被选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权四项内容。(21)郝耀武则认为，就村民自治权来看，应该从如下三个方面来认知和研究其内容，来划分其谱系：第一是与村民的整体利益尤其是村民的经济利益有紧密关系的权利或权利群，可以称其为直接的村民自治权，主要包括选举权、决策权、管理权、参与权和知情权。这是村民自己针对自己的权利群。第二是保障直接的自治权的权利或权利群，可以称其为保障性的村民自治权，主要包括监督权和罢免权。这是村民自己针对村委会的权利群。第三是在当今时代新的形势下出现的村民自治权的新内容。(22)
　　我们认为，村民自治权是包括一系列具体权利（权力）在内的权利束，是多项具体权利（权力）的集合。村民自治权可以从多个方面进行分类，其具体内容既包括传统人们认为的四大民主权利，也包括诸如收益权、经营权等若干经济性自治权利（力）。
　　1.选举权。村民自治权中的选举权是指村民依法享有选举村民委员会成员、村民代表会议代表和村民小组长的权利。从本质上看，村民选举村民委员会成员时享有的村民选举权与村民作为公民参加国家民主政治层面的选举所享有的公民选举权是一致的，都是基于村民作为公民应该具有的选举权而生成。从宪政制度的角度看这种权利是任何人不可剥夺的法定权利。然而，村民选举权与公民选举权也有很大区别。村民所享有的国家民主政治层面的公民选举权是指村民作为公民依法享有的选举国家权力机关的代表或某些国家领导机关的领导人的一项基本政治权利；村民自治权中的村民选举权则是村民依法享有的选举村民自治组织的成员的一项自治性权利。(23)依照现有法律，我国村委会选举实行公平、公正和公开的原则，凡是年满18周岁的村民，只要享有政治权利，都有选举权。村民选举权还可以派生出一系列其他权利，包括确认权、提名权（推荐权）、被选举权、投票权、罢免权等。(24)