试论节约型社会建设的法律路径——以节能立法与节水立法比较研究为视角

　　事实上，以前全国的节能工作由原国家计划与发展委员会以及原国家经济与贸易委员会共同负责；全国的节水工作由国家计划与发展委员会、水利部、建设部共同负责。目前，根据国务院机构的最新调整，节能和节水工作都由国家发展与改革委员会资源节约和环境保护司负责。但是，其职能局限于“研究提出资源节约相关的战略、政策，起草相关法规，组织编制规划，指导拟订相关标准”；“研究提出环境保护的政策，负责环境保护工作的综合协调，参与编制环境保护规划，组织编制环境保护和资源综合利用年度计划”；“组织实施资源节约和综合利用重大示范工程及新产品、新技术、新设备的推广应用”；以及相关的宣传、培训、国际交流与合作等[12]，而具体的节能、节水立法的实施监督和执行主体并不明确。作为能源主管部门的国家能源局节能问题上只负责“推进能源可持续发展战略的实施，组织可再生能源和新能源的开发利用，组织指导能源行业的能源节约、能源综合利用和环境保护工作”，[13] 也不负责《节约能源法》的具体执法工作。作为水行政主管部门的水利部在节水方面的职能则是“拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作”[14]；住房和城乡建设部的职能则包括“指导城市供水节水”[15]。多头管理、职能分割、互相推诿、交叉碰撞等管理体制不科学、不顺畅的问题不解决，资源节约型法律制度的实施效果势必大打折扣。因此，上述主体在节能、节水方面的职权应当如何配置和协调应当得到未来资源节约型立法的重视。　
　　2．社会公众参与问题
　　节约型社会建设是涉及政府、市场与社会的复杂系统工程，因此，仅仅由政府唱独角戏是不够的。[3]《节约能源法》的修订在强化政府的监管与责任机制、完善市场化节能促进机制的同时，对公众参与虽然有所突破，但是仍然非常薄弱。在《节约能源法》修订前，有学者明确提出，《节约能源法》修订中应明确其社会本位，建立具有实质意义的社会公众参与制度，利用全社会的力量来促进节能：首先应当加强对社会公众各主体进行节能宣传教育，强化其参与意识；其次是培育以促进节能、服务节能和监督节能等为宗旨的社会团体(NGOs)和其他中介机构，鼓励其参与到促进节能工作中来；在此基础上，还需构建起有关制度渠道来保障社会公众、社会团体和有关中介机构能有效参与，包括节能法律法规和节能政策制定的社会公众参与制度，节能标准确立的参与制度，监督节能工作运行的参与制度，提出有关节能的建议、意见或检举的参与制度，以及确立节能公益诉讼等。在相关参与制度的具体建构中，必须重视和明确社会公众参与的方式、途径和程序，真正做到鼓励社会公众参与，便利社会公众参与。[4] 然而，令人遗憾的是，修订后的《节约能源法》并未有体现上述建议的公众参与方面的规定。　
　　综观各级各地的节水立法同样存在这样的问题。对于公众参与节水的问题，几乎都只笼统地规定“单位和个人有节约用水的义务”，或者“任何单位和个人都应当履行节约用水义务，有权检举浪费用水的行为。”　
　　节约型社会建设关系到社会整体的公共利益，涉及所有的社会主体的资源利用行为，是一项全社会的工作和任务。社会公众能否积极而充分地参与到资源节约利用及其监督中来，对节约型社会建设具有十分重大的意义。因此，有关公众参与自然资源节约利用的制度建设在资源节约型立法中显得格外重要。其主旨就是构建相应的渠道，使社会公众能够充分、有效和方便地参与的资源节约利用的管理中。社会公众参与制度一般包括参与资源节约型法律法规和政策的制定、参与资源节约标准的确立、监督资源节约工作的运行、提出有关资源节约的建议、意见或诉讼等。节约型社会应当真正从立法上创造条件，强化社会公众对资源节约的参与，以期实现从政府“一只手”管理资源的传统模式转向由市场、政府和社会分工协作,“三只手”共同作用的新模式。
 
 
 
 
注释:
  [1] 参见2005年《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》。
  [2] 参见《节约能源法》第3条、第4条；《水法》第23条。
  [3] 在《节约能源法》中，政府主导体现在关于节能的规划、监督管理、产业指导、财政扶持等诸多方面，而公众参与虽然没有具体的制度保障，但其第9条有明确的原则性规定；《水法》则将政府的节水责任和公众参与在第8条做了集中规定。
  [4] 在《节约能源法》、《水法》及其他节水立法中，都有关于节能和节水的规划、监督检查、许可、强制、处罚等行政规制的制度或规范，并且又都有关于税费、专项资金、财政补贴、信贷支持、政府采购等经济激励机制的规定。
  [5] 参见《节约能源法》第5条和《水法》第14条。
  [6] 参见《节约能源法》第7条和《水法》第8条。
  [7] 参见《节约能源法》第13条；节水立法领域，尽管中央和地方都没有明确将节水标准作为一项制度提出，但《全国节水规划纲要（2001-2010年）》第7部分促进与保障措施中明确提出要“建立节水型用水标准化体系，开展节水型社会建设”，有关节水的国家标准，包括用水节水基础标准，用水节水管理考核标准、设施与产品标准及节水技术规范等。
  [8] 参见《节约能源法》第15条和《水法》第23条。
  [9] 参见《节约能源法》第16条、第17条；《水法》第51条。
  [10] 参见《节约能源法》第27条、第28条、第38条、第49条；《水法》第48条、第49条、第55条。河南、深圳等地的地方节水立法还明确规定禁止用水包费制。
  [11] 参见《节约能源法》第57条至第67条；《水法》第11条。近年来不少地方节水立法在体例上就明确增加了“促进和保障措施”部分，天津、河南等地的节水立法都有设立节水专项资金、节水项目税费减免或财政贴息或信贷支持等方面的具体规定。
  [12] 参见国家发展与改革委员会资源节约和环境保护司网站关于其机构职能的介绍。
  [13] 参见国家能源局网站关于其职能的介绍。
  [14] 参见水利部网站关于其职能的介绍。
  [15] 参见住房和城乡建设部网站关于其职能的介绍。