论区域发展权与法理念的更新

关键词: 区域发展/发展权/区域发展权/发展法学

内容提要: 对区域发展的研究应当引入“人权”的新视角，而对发展权的探讨也应当导入“区域”的新维度，从而构建“区域发展权”新概念。为了将区域发展导入法理学的视角进行法哲学的深层解剖，有必要开发一个新的学科领域———发展法学。
 
 
      一、区域发展的法哲学意义
      区域发展是在和谐语境下从整体意义上重构人际关系模式的重大战略举措。在区域发展的操作层面，国内已有珠三角、长三角、东北老工业基地、西部大开发等富有代表性的区域发展样本。随后提出的以武汉城市圈“8+1”和长株潭一体化构建为重点的“中部崛起”发展战略，则是这一模式的延续和深化。区域发展已成为当下中国法治建设不可回避的重点。然而，在法学领域，对区域发展的研究多流于规范主义的表面，缺少法哲学的深层思考。提升至法哲学上去解读区域发展，事关重大。
      首先，它有助于超越单纯地从实践论看待发展不均衡问题，而通过追寻其法本体论根源，将分配正义与矫正正义真正连为一体。区域发展不平衡已经并将继续超越单纯的制度现实而日益进入人类的主观世界。我们必须正视，地区与地区之间、农村与城市之间、内地与沿海之间形成的差异较大的发展不协调格局，既是一个历史累积的必然，也是一个社会主观价值取向的结果。社会的协调与可持续发展，不仅是一个外在经济的“增长”问题，更是关乎人民内在心灵的“幸福”问题。[1] 而地区发展的相对滞后和资源倾斜性配置带来的社会人心失衡，则有可能从民族共同体之心灵秩序上动摇对和谐社会的认同基础。因此，统筹区域发展不能片面地用经济的视角去权衡，更要把它上升到平衡人心秩序，提升国家道义伦理的层面来考量。从这个意义上说，对社会发展之公平正义的不懈追求既是制度优越性的法哲学基础所在，也是区域发展的价值合理性基础。
      其次，它有助于将偏狭的个体主义价值观进化为基于公共理性的社会价值观。区域发展不仅是单纯的局部区域发展，还是社会和谐发展的整体战略。因此，尽管我们在语词上使用的是“区域”发展的字眼，但在观念和战略目标上，应有“整体”的恢宏视野，要立足区域、放眼国家、走向世界。立足区域，说明在制定特定区域的发展战略时要因地制宜，要考虑相关地区的历史、文化、民族和舆情因素，说到底也就是要通过对地方性知识的信息收集和加工，从而将其进行法律上的创造性转化。因此，区域发展不必刻意强调奉行某种单一的发展模式，尽管该模式可能在特定时间和特定地区曾取得巨大成功，但基于“地方性知识”的用场和局限，[2] 其他地区在借鉴其经验时，务必要保持谨慎和反思的开放态度，应根据本地区的实际情况进行必要的取舍和修正。一句话，区域发展的模式是由特定“区域”决定的，离开了“区域”这一空间要素，发展模式只是一个空洞言辞。放眼全局，表示在制定特定区域的发展战略时要有大局观，要具备普遍联系的战略视角，要能够站在“一国”的角度思考“区域”的问题。正如人手脱离身体后就会变成功能缺失的肢体，区域发展一旦丧失了整体格局，就容易演变成琐屑偏私的地方心态，从而泯灭公共伦理，甚至可能诱发地方分离主义倾向。因此，我们应当将区域发展和民族国家的未来与命运联系在一起，将区域发展和国家治理结合起来，用一种完整的公共治理视角去审视区域发展的战略制定。走向世界，意味着我们思考区域发展时不但要有国内法的眼光，还要有国际法的视角。区域发展不是一个道义上的伦理概念，它在本质上是一项权利。但与一般的个人人权不同，是隶属于作为基本人权的发展权的拓展性权利。正是这一从道义到权利的理念升华，使区域发展由特定性的国内政策递归为普遍性的基本人权。人权的属性使得“区域”的内涵大为丰富，国内法中央与地方关系意义上的“区域”放置在国际法的观照下，就变成了中国与亚洲、中国与西方、中国与世界意义上的“区域”，而这恰恰可能构成中国法学对世界人权法的原创性贡献。
      最后，它有助于推进和谐社会的法治构建。区域发展本身是世界共同关注的一个核心议题。冷战结束后，和平与发展成为时代的主题。发展问题之所以重要，不仅在于它是社会进步的指标，而且在于它是维护和确保和平的前提。当今世界尽管在总体上维持了和平的态势，但区域冲突不断。而引发区域冲突的关键原因之一就是在不尽合理的国际政治经济体制下，有些国家和地区被人为地剥夺了自由发展的权利———即使有少数国家或地区获得了表面上的经济增长，那也是以牺牲可持续发展为代价所换得的短时期的畸形发展。[3] 于是，如何更好地在全球范围协调区域发展，如何妥帖地解决代内正义和代际正义之间的张力，就成为世界普遍关注的全球性问题。
      二、区域发展对法理学的挑战
      （一）切入视角的转换
      国内现有的关于区域发展的研究成果大多表现为经济学的系统分析、公共管理的宏观透视、社会学的实证调查以及文化伦理学的意义追问。然而，在这些蔚为大观的研究成果中，法律分析的视角明显不足，使我国当前对区域发展的研究缺少规范性。在这些理论指导下的区域发展实践，也就成为特定区域向中央要政策、争资源的利益博弈，从而丧失了国家法治与社会治理的整体分析；而且，法律的内在视角中法理学洞见的缺失，又使少有的规范分析停留在应用性的法律对策方面，缺乏自洽的理论基础。因此，认真对待区域发展的问题，就有必要将规范的视角———尤其是法理学的视角———延伸到其问题意识内部，不但要从“政策”的角度去解读区域发展，更要从“法治”的立场思考区域发展的价值理念与战略布局。换句话说，区域发展不仅需要政策化，更要强调法治化，尤其是权利化与责任化。从这一原点出发，我们可以首先从法理学的研究对象上对区域发展做一个身份定位。法理学是研究一般法律现象之共性问题的法学学科，而法律现象归根到底是人与人之间的法律关系，因此对于“人”之属性的思考是法理学上的首要命题。对于区域发展这一崭新的法治实践，意味着我们不能用传统法律关系上作为原子化个体的“公民”来衡量，而要用多维视野重新定位区域发展法律关系中的“人”。经过这样重新定位之后的“人”，不再是那个传统法律关系中无知无欲的抽象个体，而是个体主体和集体主体经由法律的反思机制沟通之后，所重塑的自然人、社会人、理性人、政治人、生态人的统一。[4] 这一法律关系上“人”之地位的重新定位，说明区域发展不仅是经济上的增长，而且是包纳人之欲求、社会和谐、公共交往理性、政治重建和生态平衡的综合性问题，它涉及整体的人与社会和谐；不单强调增长，且更为注重作为一个“类别”的“人”的全面自由发展。
      法理学固然是研究法律的一般性问题，但“法律”本身却一定是时空性、地域性的，是和特定民族共同体的历史命运紧密结合在一起的。正是出于这个原因，孟德斯鸠在游历欧洲各国之后才得出法律和一个国家气候、地理因素、生活方式密切相关的结论。[5] 概言之，法律的问题要放置在特定的时空区域才有意义。我们强调发展权，探寻弱势群体的发展权障碍，研究文化发展权，其实都是在特定的时空中思考的结果。应当在发展权与社会发展中融入空间的要素，而时间又是在特定空间内部才得以延展的。因此，今天我们用发展权的视角来观照区域发展的问题，[6] 就意味着要将时空维度注入到之前的发展权研究中，形成“区域发展权”的新理念。时间和空间属于自然的要素，而发展权则是法律的人为建构，将发展权置于时空维度，意味着将自然与人为、事实与价值进行编织与勾连。发展是现代社会的重大价值目标，每个地区的居民都有主张自我发展的正当权利，但哪些地区该优先发展、什么时期重点发展什么、如何发展则必须与地区自身的发展现状这一事实结合起来。于是，区域发展权便不再是地方与中央、地方与地方之间的博弈与讨价还价，而是要和特定区域的实际条件、发展程度、历史传统、风俗舆情联系起来的综合考量。正是在这些空间要素当中，法治的时间刻度折射了不一样的意涵。尽管都是中华人民共和国的领域，但像北京、上海这样的大城市，事实上业已迈入现代工商文明，应当移植和市场经济密切相关的先进法律制度；农村地区由于仍处于由农业文明向工商文明过渡的阶段，作为无言之知的民间法以及乡规民约或许是更为适销对路的法律产品；至于少数民族聚居的地方，则可将民族习惯法视作法律的关切重点。正是在这种将时间和空间综合分析的过程中，中国的法治才呈现出多元性的面貌。而在单一制国家的宪政预设下，多元的法律生态竞争与共生，方有可能为中国法治提供一条区别于西方法治的原创性的发展路径。
      （二）法律价值的更替
      当前关于区域发展的研究都有一个基本预设，就是将区域发展理解为一项社会政策。这本身并没有错，但如果仅将其作为一项政策来理解，一旦社会情势发生了变化，便有可能离弃区域“发展”这一价值取向而另择其他。然而，正如邓小平同志所说：“中国解决所有问题的关键是靠自己的发展”，“发展才是硬道理”。因此，要让发展成为中国社会的普遍性要素，不仅要将发展政策化，还要将其法律化，尤其是宪法化。只有这样，发展问题才和法治一样，无论在事实上还是观念上,都将成为与中国崛起紧密联系的核心问题。而法律价值是区域发展与法律文本连为一体的纽带。
      人权始终应当是法律的终极价值追求。将发展问题宪法化，并不意味着一定要通过重新修宪的方式正式将“区域发展权”等字眼写进宪法文本。宪法，与其修改，不如应用。法律人应当通过法律解释的这一精妙的技艺，将“发展”这一社会主义事业的内在诫命与宪法典中“国家尊重和保障人权”的宪法使命结合起来，使其获得祝福与不朽。事实上，立法者同样没有将“生存权”三个字写进宪法典文本，但不会有人怀疑生存权是中国人民应当享有的基本人权。因为生存和发展原本就是国家立宪的逻辑前提和基础预设，可以说整部宪法都是围绕这两大核心主题才得以创制的。没有生存就无所谓政治，政治自身就是人类进行生存斗争的伟大创造；政治无存也就无所谓宪政，宪政就是按照宪法来组织和运作的政治。但仅将宪政定位于“生存”需求之上的政治只是“低俗而稳靠”（Low but Solid）的秩序，它将因没有公共性而丧失追求共同体美好生活方式的政治美德。所以在满足“生存”的底限需求之外，宪法还要将“发展”纳入自身的超越追求。在这个意义上，生存权和发展权不是如同“劳动权”、“休息权”一般宪法明示的基本权利，毋宁说它们是宪法上的始源性权利和母体性权利，整个宪法的基本权利体系都是为落实中国人民的生存权和发展权才得以建构的。在这个意义上，生存权尤其是发展权可以理解为中国前宪法状态的“自然权利”，它们是不证自明的，而宪法以及法律意义上的实证权利反而需要通过此二者而获得证明。于是，生存权和发展权便成为我们思考宪法，权衡宪政问题的观念基础，而一旦确立了发展权的宪法地位，再将发展权与国家的地方组织建设与区域发展联系起来，便形成了今天我们意欲提倡的“区域发展权”法律制度系统。
      同时，如果放宽历史的视界，不单将区域发展视为改革开放以后的一项经济政策，我们就会发现，无论是新中国成立初期为改造日占区和防御苏联势力扩张所进行的东北老工业基地建设，还是出于“积极备战，准备打仗”的国防目的所进行的三线建设，乃至改革开放初期，为打破守旧氛围，选择南方和沿海城市进行开放试点，通过经济改革推动政治体制改革，其内在逻辑都是以“效率”———包括经济效率———为衡准的。决策者希望在资源有限的条件下，通过特定区域的优先发展以发挥引领和示范的杠杆功能，短期内取得明显的政治与经济效应。这也就意味着，当时的区域发展，主要价值是“效率优先，兼顾公平”。然而，当效率与公平的张力日益加大而衍生出畸形的“唯经济增长”恶果时，社会公平便成为共同瞩目的焦点。围绕法理学上公平与效率这一对看似寻常实则不然的关系范畴，至今依然存在不同观点：要么将公平等同于平等，认为既然在宪法和法律中已经确立了法律面前人人平等的原则，就不必再去讨论公平正义问题了；要么将经济学中的公平效率关系模式不加分析地移植到法学之中，将经济效率与法律效率等量齐观；要么采取折中调和的做法，将公平与效率的关系肢解为两层，一部分如初次分配领域以效率为优先，另一部分如再分配领域以公平为重心；要么简单地、单一地理解公平与效率的关系，而不是从法律的多维视角加以分析。其实，法律与经济的最大区别在于，市场经济始终以利益最大化亦即高效率为中心，而法律从古到今则莫不被喻为公平正义的化身。无论经济模式和制度机制发生怎样的转化，法律的重心永远应当是公平正义。当然，这并不是彻底否认效率价值的必要性，而只是告诫我们，在公平与效率的天平上，始终会倾斜于公平一方，效率不过是补充而已。此其一。其二，应当克服法学界对效率的混沌模糊的观点，分清法内效率与法外效率之不同。效率价值是西方经济分析法学派正式提出的，随后被引入中国。但是，殊不知其所谓法律效率主要是指法律自身内部的效率，即法律规范与制度安排在时间、人力、金钱等方面的成本节约与费用降低。这与中国法学界讨论的问题并不完全吻合或者甚至大异其趣。因为我们更多关注的是法律外部的效率，即法律所推进和追求的经济利益的最大化。其实，无论是西方还是中国法学界，都存在片面之处，有必要将两者联系起来，使法外效率与法内效率有机结合起来。而任何法律效率的提升都应该有一个底线，这就是公平正义。超越公平正义的效率是不应当为理性的法律所容忍的。基于这一分析，以正义为核心、以效率为必要补充、以人权为最高价值追求的制度逻辑，预示着我们要重新思考当下以西部大开发和中部崛起为标志的区域发展问题。此时此刻同样强调区域发展，其内涵已发生了改变，即从效率优先到社会之公平正义。
      为此，需要厘清两个关系：一是中央与地方的法律关系，充分发挥国家公共权力的法律干预与引导功能，以强效法律手段及时介入地方区域之间和区域内部，保障区域发展。正如联合国1986 年《发展权利宣言》第3 条所指出的：“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利。”其第8 条又规定：“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利，并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。应采取有效措施确保妇女在发展过程中发挥积极作用。应进行适当的经济和社会改革以根除所有的社会不公正现象。”二是地方与地方的法律关系，尤其是发达区域与不发达区域的关系，从单纯的形式平等转变到在形式平等的基础上更加注重实质的正义，使不发达区域的发展成为该区域的一项权利、而同时成为发达区域的一项法律义务。这不仅是历史的逻辑延伸———因为发达区域正是依赖其他区域的协助来完成自身的发展过程的，也是国际社会发展的经验之谈，联合国1986 年《发展权利宣言》第3 条明确指出：“各国有义务在确保发展和消除发展的障碍方面相互合作。”因此，构建区域协调、合作、保障发展的法律制度应当被优先考虑。
      （三）调整机制的转变
      之前支配区域发展的制度逻辑是中央主导下的“效率优先”，因而实践形态上采用的是由中央向特定地区放权让利，提供优势资源，给予特定优惠政策来扶助地方发展。深圳由一个小渔村发展到现在国际性的商业大都市就是受惠于国家提供的特区政策。这种制度实践在法理学上又可称作“权利的倾斜性配置”。[7] 权利的倾斜性配置即可以用来扶助特定地方的发展，又可用以保护弱势群体的利益，因而是立法者予以广泛应用的权利配置方法。
      然而，制度的实践效果并不由制度初衷来决定，好的出发点未必一定能获得可欲的功效。权利的倾斜性配置必须考虑到制度参与者特定情形下的利益关联度、利益受损者的对策行为、对特定行业的影响以及干预者的能力限度和干预困境。我们要看到，过去通过权利的倾斜性配置而进行的区域发展实践，一方面固然促使特定地区在短时间经济得到迅猛发展，但同时也导致产生了一些不应有的地域歧视、短视行为和资源浪费，从而也影响了公权力的公信力。[8] 可见，在发挥法律的非对等性调整机制功效的同时，对于因权利的倾斜性配置不当可能导致的零和博弈结果也不能视而不见。
      因此，如果将区域发展的问题放置在和谐法治的背景下去理解，就有必要反思现有权利的倾斜性配置这一法律调整机制。按照法律面前人人平等的宪法原则，法律权利是一种公共善品，就本质而言，它应当是无差别的，任何适格的法律主体都可以凭借其法律行为的实施而获得。在这个意义上，法律权利本不应存在倾斜性配置的问题。但是，这并不意味着否认该法律调整机制的重要性。相反，可以在以下向度实施该机制：从实体利益的倾斜向程序利益的倾斜转变，允许存在对相关主体实现其权利的手段和方式给予特别优待与补偿。这就要求立法者在今后的立法工作中，要转换惯有的实体权利倾斜性配置的立法思路，而更多将目光投射到程序性的权利实现保障机制当中，制定统一的《区域发展法》或《发展保障法》。这也意味着，从此区域发展将由以往的特殊主义的政策优惠转变成普遍主义的权利期待：立法上向各地区开放出统一的、均等的发展权利，但在具体的法律适用和法律执行过程中，可以针对各发展地方的实际情况和具体需要，在追求和实现其发展权利的路径与方式上给予个殊性的特别处理。这种与众不同的调整机制使得我国立法避免了对各地方发展权利做价值性的评判———不存在哪些地区应当优先发展，哪些地区就应该在后发展，各地区都有自我发展的公平机会。但究竟如何发展，发展什么，则是由地区实际条件这一“事实”因素来决定。由此，中央与地方、各地区之间的关系将由单向的施予/ 接受和受惠/ 忍让，转变成各发展权主体借助理性的对话协商机制而进行的双赢沟通；同时中央和各地方政府对之提供的支援，也将由以往输血型的资源输送，转变为清除发展障碍和提供发展条件的诱导型援助。正是经由权利的倾斜性配置向区域共同发展原则之下，关注区域差异事实的法律调整机制转换，使刚性的权利倾斜性配置变成为区别对待的柔性利益平衡法则。刚柔转换之间，抽象权利与具体权益、制度理想与制度实践、整体利益与局部利益得到妥善的兼顾。
      （四）宪制格局的重新配置
      宪制问题并不一定要是轰动性的社会问题，有时候一些细微然而却涉及权力/ 权利配置的普遍性法律问题反而可能蕴含更为深刻的宪政意涵。例如，当前一些地区在尝试区域发展模式的创新实践时，组建工商、司法、税务等部门的联席会议，允许外地城市企业以本市名称注册产品，这里就涉及行政权的合法划分问题，即同一级别且不互为隶属的行政主体之间的行政决定是否得予承认的问题。如果得予承认，那么这是否构成对中央统一行政权的改变抑或补充？其法律根据何在？另外，省际或市际之间联席颁发的规范性文件是否具有立法的性质？如果是，创制权何在？其行为是否具有上位法的授权？是否会对我国当前一元两级多层次的立法体制造成冲击和影响？这些都是亟待法理学做出解答与回应之处。如根据国家发展改革委员会文件，武汉“8+1”城市圈作为国家“两型社会”（环境友好型、资源节约型社会）构建的试点区域，整合武汉市与周边八个城市的资源以促进中部崛起，一度成为热门的话题。人们提出建立规范性文件的联合创制机制，由这九个城市共同起草、共同讨论、共同通过、在该城市圈内一体实施。其实在这些城市中，只有武汉市才具有部分地方性法规的“立法权”，其他八个城市无此权力。既然如此，法定的提案权、通过权与颁布权以及解释与实施监督权就只能由武汉市一个城市行使。这就遇到三个问题亟待解决：一是立法的民意基础与代表性是否覆盖全部城市圈？二是一个城市通过的立法对无立法权的其他城市发生效力的权力渊源、法律依据与具体方式何在？授权？认可？还是批准？三是这一做法与我国的单一制的宪政体制以及其衍生的下位法律制度尤其是立法体制的逻辑关联性是什么？立法创新是一项关乎全局的重大制度创新，不可墨守成规，亦应当符合基本的法理与法则。