关于国际慈善立法问题比较研究及对中国的借鉴

　　论文摘要：现阶段我国慈善事业方面没有一部统一的法律，相关法律法规散见于法律、行政法规和规章之中，并且相互之间存在一定的冲突。从国际慈善立法模式经验的技术层面上，借鉴国外成熟的慈善立法经验，提出完善我国慈善立法的建议。 
　　论文关键词：慈善立法；比较研究；政策建议 
　
　　大力发展我国慈善事业对于维护社会稳定、实现共同富裕等具有重要的作用，但是我国慈善事业发展还处于未成熟阶段，还没有一部专门关于慈善事业的法律，与西方发达国家的慈善事业相比还有很大的差距。因此解决并加快慈善方面立法的立法工作，不仅具有重要性和必要性，而且具有急迫性。 
　　一、我国慈善立法现状及存在的问题 
　　（一）我国慈善立法现状 
　　慈善法是调整慈善事业当事人权利义务关系的法律规范，是鼓励和保护捐赠人的捐赠行为，并对慈善组织实行监督管理的机制的法律规范。现阶段慈善方面的法律法规对我国慈善事业的发展有着重要的支持和促进作用，但是这些法律、法规仍不能满足当前慈善事业发展的紧迫需要。其中很多相关制度已经成为阻碍我国慈善事业快速发展的重要因素。 
　　我国没有一部专门规定慈善事业的法律，相关的慈善法规散见于多部法律、行政法规、部门法规和地方性法规之中。基本法律有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》；行政法规主要有《基金会管理办法》、《基金会管理条例》、《企业所得税法》、《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》等；财政部、民政部、国家税务总局等国务院各部门都制定了有关慈善的部门法规；各个依据自身的经济发展水平制定了不同的地方法规，比如北京、上海、广东等地都制定了各自的地方性慈善法规。 
　　（二）当前我国慈善立法存在的问题 
　　1、立法等级比较低 
　　我国有关慈善事业方面的法律只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《红十字会法》是由全国人民代表大会及其常委会颁布，其余的大部分立法都属于行政法规、部门规章和地方性法规。但是这些法律法规约束力不强，效力也有限，甚至许多行政法规、政策之间存在冲突，严重影响了法律的适用。 
　　2、法律条文缺乏有效的强制力 
　　在慈善机构的定义、管理与运行、活动的监督机制等方面都没有明确、完善和系统的专门法律规范。因此，在实际操作中很多法律条文都缺法律的强制力制约。 
　　二、国际慈善立法模式及立法情况 
　　（一）国际慈善立法现有的主要模式 
　　慈善立法模式，是指在慈善立法过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称，一般是指慈善法以何种形态作为其表现方式。国际慈善立法模式主要有两种：集中立法模式和分散立法模式。 
　　1、集中立法模式 
　　集中立法模式，又称为统一立法模式或综合立法模式，是指有一部全面、综合规定慈善组织和慈善活动的慈善法作为慈善基本法，也可能同时辅以多部分散的法律法规的模式。慈善基本法的内容详细具体的规定了慈善的定义、管理与运行、监督机制、法律责任等内容。在这种立法模式下，既有统一的慈善基本法，还有几部单行的法律法规来补充。 
　　2、分散立法模式 
　　分散立法模式又称为单项立法模式或分别立法模式，是指没有一部全面、综合的法律作为慈善基本法，有关慈善组织和慈善活动的各方面制度散于多部法律中的立法模式。在这种立法模式下，一部法律只规定慈善法一个或几个方面的慈善法的内容。这些分散的法律法规共同规定了慈善组织及慈善活动的各方面制度。 
　　目前采取分散立法模式有美国、加拿大、德国、日本等国家，采取集中立法模式的国家也越来越多，例如英国、新加坡、新西兰、俄罗斯等。但是集中立法模式被越来越多的国家采用，是世界慈善立法发展的趋势。 
　　（二）国际上主要国家慈善立法情况 
　　1、采取集中立法模式国家的慈善立法概况 
　　英国、新西兰等很多国家都采用了集中立法模式，这里主要阐述英国的慈善立法情况。1601年，英国颁布了世界上第一部慈善法—《慈善用途法》（又称《伊丽莎白一世法》），在这部法律的序言部分，详细的列举了慈善事业的主要范围。这部法律的颁布是世界慈善法律历史上的创举，对以后各国的慈善立法产生了具有深远的影响。1891年“帕姆萨尔上诉案”的裁决在总结1601年慈善基本法的基础上，提出了慈善事业的目的。1954年出台了《慈善信托法》、1958年制订了《娱乐慈善法》、1992和1993年又对之前的慈善法规进行了全部的整合和补充。直到2006年慈善法的出台，明确规定了慈善的定义、慈善组织的登记和命名；慈善委员会的设立及其职责；慈善组织的内部管理和监督机制；共同投资或者存款基金的建立；慈善受托人社团和慈善公司；小型慈善组织和地方慈善组织等内容。 
　　这部慈善法的制订在慈善历史上具有开创性的意义，对以后的英国慈善法体系产生了重大的影响。明确了慈善的法律定义和设立慈善委员会；引进了慈善公司这一个全新的慈善机构形式；设立了慈善申诉法庭；制定了统一的募捐许可制度，这些创新与改革都为世界慈善事业的发展提供了良好的经验。 
　　2、采取分散立法模式国家的慈善立法概况 
　　采用分散立法模式的美国、德国、日本都形成了自己的独特的立法特点。比如，美国没有专门和独立的关于慈善的法律，有关慈善的规定和条款分散在宪法、公司法、税法等联邦和州的法律法规中。比如，1913年的《联邦所得税法》创立了联邦所得税制度；1950年制订的《非相关企业所得税法》引入了美国税局（IRS）代码制度，形成了系统的管理慈善组织的行政管理体制；1954年的《国内税收法典》首次将有关慈善的免税法律条款统一并入第501条的规定中；2004年制定的《美国就业岗位创造法》将纳税人以汽车向慈善组织捐赠的减税进行了限制；还有《非营利法人示范法》、《统一非法人非营利社团法》等一系列法律法规构成了美国慈善法律体系。