试析对我国土地征收补偿水平的思考

　　要确定我国农民在土地征收中“失去的”是什么，就需要了解土地带给农民的利益有哪些，农民在拥有土地时享受到的利益实际上就是土地被征收后“失去的”内容。我国农村土地对于农民而言，承载着非常多的利益，它不仅带给农民经济收益，还可以为农民解决就业安置和提供社会保障，发挥着极其重要的作用。首先，经济收益。虽然越来越多的研究表明，农民非农就业所获得的收入已成为农民收入增长的主体，增加农民非农收入是解决农民增收问题的主要途径。但是，值得注意的是，虽然农民的农业收入所占比重逐渐下降，但从对农户纯收入的贡献来看，目前贡献最大的仍是农业家庭收入，2004年的贡献率高出非农收入近两个百分点。农业家庭经营收入包括农业收入、林业收入、牧业收入和渔业收入，其中的每一分收入都与土地资源紧密相连，都是土地权利的经济表现，即农民对土地所拥有的权利是其获得农业收入的权利基础。由此可见，土地是农民创造财富的重要资源，可以带给农民巨大的经济收益，在现阶段仍具有较强的经济收益功能。其次，就业安置。土地能够具有就业安置功能是源于土地的自然属性，即它能为劳动者带来经济收入，从而可以为劳动者提供就业岗位。按照一般规律，土地对劳动力的承载能力有限，即它所提供的就业岗位本应有限。随着农业劳动生产率的提高，会产生大量的农业剩余劳动力。在没有制度性障碍的情况下，这些劳动力应该流向城市的非农业部门，在那里寻找就业岗位，解决他们的就业问题。但是，在我国，这种流动受到人为阻碍，致使土地对劳动力的承载能力被无限扩大，大量剩余劳动力在无法进入或留在非农业部门就业的情况下，会选择留在或回到农业部门就业，因为我国制度规定农民可以长期使用土地，所以只要农民需要，土地就可以安置他们就业，我国土地的就业安置功能被极大强化。第三，社会保障。我国的家庭联产承包责任制是以集体所有为法律基础，以家庭占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样一种承包制度虽然在一定程度上意味着生产效率的损失，但是却具有一种内在的社会保障功能。首先，土地是一种“平易近人”的生产资料，它没有很高的进入门槛，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能为劳动者提高足够的食品。其次，土地作为一种资产，可以通过土地市场带来收入。就算那些丧失劳动能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地获取足够的租金以维持其基本生活。可见，土地可以作为农村失业和养老保障的基础。均分土地虽然要付出生产效率方面的代价，但是它带给农民最大的好处就在于其具有极强的社会保障功能。 
　　三、提高我国土地征收补偿水平的政策建议 
　　1.扩大征地补偿范围。按照我国有关法律规定，目前征收农民土地的补偿范围仅包括土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费三项，远远不能弥补农民失去赖依生存的土地而带来的损失。征地补偿范围较窄，直接限制了征地补偿标准的提高。因此，要真正提高征地补偿标准，使被征地农民的损失得到充分补偿，必须扩大现行的征地补偿范围。笔者认为，除了现行补偿的三项费用以外，根据我国的现实国情和国家财政的承受能力，还应增加以下几项补偿项目：第一，剩余土地损失补偿。一整块土地拥有完整的价值，但如果被分割为大小不等的多块，各块的价值有可能大大降低。在征收农民土地的实际操作中，经常会出现农民的土地因征收而被分割为大大小小的多块土地，这些因征地而造成的剩余土地往往既不适合继续耕种农作物，又不适合从事其他的用途，结果只能是荒置；同时，一般被征收的土地都是用于从事工程建设或资源开发，这又会对剩余的土地造成损害。以上这些损失在现行的补偿范围中没有体现。所以，必须修改现行的补偿范围，加入对被征地农民剩余土地的损失补偿。第二，相邻土地的损失补偿。土地与土地之间彼此相连，其价值也受到彼此的影响，一块土地被征收，必然会对周围的土地带来影响，例如一块土地被征收建设高速公路，那么它会对周围相邻的土地造成噪音、尾气等多方面的污染，从而降低相邻土地的利用效率。这部分损失在目前的补偿范围中也没有体现，这对相邻土地的所有人是不公平的，从公平的角度出发，必须对相邻土地的损失进行补偿。第三，土地上基础设施及土地改良花费损失的补偿。随着农业科学技术的发展，目前我国大部分农用地不再是简单的土地，而是在土地上修建了很多用于农业生产的基础实施以及对农地的质量进行了深入的改良。这些投入花费了巨大的物质财力，是农民对土地的一种投入，在土地被征收时，这种投入的预期收益也随之消灭，对被征地农民来讲是一种预期利益的损失，但目前的补偿范围中并未包括这部分损失，显然是不公平的。第四，迁移费损失的补偿。在目前的土地征收中不仅会导致农民失去土地，同时也常常伴随着农民搬离原有的住房，需要重新安置居所，这一系列过程都需要花费人力、金钱以及时间，这对被征地农民来说也是一种损失，其费用理应得到补偿。上述这些损失很常见，影响也很大，已经构成土地权利人所负担的“特别牺牲”，完全具备补偿的必要性。 
　　2.提高征地补偿标准。我国目前是按土地原用途进行征地补偿，补偿的计算依据是耕地的年平均产值，国内大多数学者都不赞同这样的计算依据。他们认为，在市场经济的条件下，土地由农用地转为非农用地将会带来非常巨大的经济效益，而以农地年平均产值为依据的计算方式并没有反映农地转为非农地后的预期收益，失去土地的村集体及村民根本无法享受到土地农转非产生的巨大收益，被征地人作为土地所有者或使用者的利益在补偿中没有得到应有的体现。只有按照市场价值对土地权利人进行补偿才是公平合理的，才能有效保护失地农民的利益。笔者认为，我国的土地征收不适合按照土地的市场价值进行补偿，失地农民利益的保护也不适宜通过征地的市价补偿来实现，需要在市场价值之外探索一条公平征地补偿之路，这是由我国特殊的土地制度所决定的。我国村集体所拥有的土地所有权的权利客体是集体所有土地，而集体土地是不可买卖的，其权利具有不可交易性，因此集体土地对于农村集体和农民而言是没有市场价值的。这一点是与西方实行土地私有制的国家所不同的，在那些国家中，土地所有者可以对土地进行买卖，即他们可以凭借对土地的所有权获得土地的市场价值，土地征收使原土地所有者失去的是土地的市场价值，所以，征地补偿需要按照土地的市场价值进行。然而，我国的农村集体和农民不可能凭借对土地的所有权与使用权而获得土地的市场价值，土地的市场价值不可能成为村集体和农民的土地利益之内容，他们在土地征收中损失的只能是土地原用途所带来的利益，而不是土地在市场上销售获得的经济收益。也就是说，我国集体土地被征收后产生的出让价格属于“征收者所得到的”，而不是“所有权人所失去的”，不能构成村集体与农民损失的内容，不是他们所蒙受的“特别牺牲”，因此不能按照土地的市场价值对其进行补偿。 
　　我国现有的农民集体土地征收补偿标准有两种：基于统一年产值标准的年产值倍数法和区片综合地价。征地统一年产值标准是在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。统一年产值标准是计算征地补偿费用的主要依据。基于上面对补偿的理论认识，并结合我国的实际情况，我国征地补偿标准应从以下几个方面进行改进：首先，统一年产值标准应严格遵循适当从高原则。第一，确定主要农作物种类时，应直接选择综合年产值最高的农作物作为主要农作物种类；第二，主要农作物年产量的确定不应选取前三年产量的平均值，而应该以前十年的最高值为基准；第三，主要农作物价格应该在调查国内市场价格、国家收购价格和国际市场价格的基础上，选择三者中较高价格确定。其次，土地补偿费和安置补助费的倍数应全面提高。如前所述，只要土地不被征收，农民就永远可以从土地上获得收益，我国现行的土地补偿费和安置补助费的倍数根本不足以弥补农民由此损失的土地收益。因此，必须全面提高土地补偿费和安置补助费的倍数。同时，必须以发展的眼光看待和解决这一问题，即在制定补偿标准时，要充分考虑到物价上涨因素和农业科技发展因素，即应当尊重农民对农村土地发展权的利益分享，未来土地用途变更③和农业科技发展所可能产生的增值应该包含在征地补偿之内，征地补偿标准的设定必须体现对相关价值因素的认可和对农民相关利益的保护。