美国城市的法律地位 ——狄龙规则的过去与现在

四、结语
在美国，关于城市的法律地位的争论离不开城市“双重性”的探讨。一方面，城市被视为私人利益的保护者。城市作为一个自治团体，其设立的目的就是为了促进其领域内居民的利益，这种利益的范围非常广泛，有些属于法律上的权利，如财产权、人身权等。还有一些则是一种难以量化的利益，如克林顿市诉希德高速公路及密苏里河铁路公司案中，克林顿市之所以排斥被告在其城市内新建铁路，是因为当时的铁路是一种稀缺资源，而当时的城市与城市之间存在一种竞争关系，争夺市场、资金、税收等各种资源。克林顿市希望借助自己铁路资源的优势赢得更多的资源。因此，它极力排斥其他任何没有铁路的城市借助自己的铁路与外界连通。在这个问题上，城市与其领域内居民的利益是一致的。另一方面，城市又被视为私人利益的侵害者。在马里亚姆诉穆迪执行官案中，城市的税收权力是对公民财产权的一种限制，因此，在这个问题上，城市与其居民又处于相互对立的地位。据此，对于城市法律地位的探讨已经转变为两个问题：（1）当城市作为自治团体时，其目标与州的目标相背离时，何者优先？（2）当城市行使公权力时，私人权利应当受到何种程度的保护？
狄龙规则对这两个问题给出了明确的回答，首先，城市并不具有完全独立的地位，州的意志具有优先性。当州立法机关从全局考虑问题时，地方的利益必须服从立法机关的意志。其次，当城市行使公权力时，必须受到州法的严格制约，私人权利受到法律保护。这种“州法优先”的思想虽然受到很多质疑和冲击，但是，狄龙规则无疑是美国处理州与地方之间关系的重要原则。甚至，我们可以说，在地方自治制度确立以后，虽然城市相对于州具有较大的独立性，但是，联邦开始通过各种直接、间接的方式制定统一法律或者标准。这只是意味着统一决策的重心从州的层面上升到联邦层面。从这个意义而言，狄龙规则离我们并不遥远。
回顾中国的现实，中国正面临着政治体制改革和经济体制改革的关键时期，社会主义市场经济体制的建立需要我们共同努力，特别是在各种监督机制仍不完善的情况下，仅仅依靠有限的政府资源进行监督无疑是杯水车薪。此时，我们应该建立相应的制度，使得全体公民能够参与到监督体制中。以近年来喧嚣尘上的土地问题为例，我国目前已经初步建立了以城市规划和土地利用规划为基础的土地用途控制体系。但是，由于缺乏有效的监督，土地违法案件仍时有发生。这主要是因为，制度设计者将关注的焦点限制在政府体制内部，没有发现社会所蕴藏的巨大潜力。违法使用土地的行为不仅仅破坏了国家的法律和社会的秩序，同时必然侵犯了一些公民的权益，只要依托完善的规划体制和信息公开制度，每一位公民可以成为尽职的监督者，为捍卫自身利益和国家法律而奋斗。这也同时培养了公民的法律素养，推动中国的法治进程更上一层楼。 



注释:
[1] 美国的政府大致可以分为三个层次，联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府与州政府之间的关系是由美国宪法调整，形成了联邦制的政治体制。州政府之下的政府一般被称为地方政府，它们与州政府之间的关系类似于单一制政治体制下地方政府与中央政府的关系。
[2] 在17世纪的宗教和政治骚乱中，欧洲特别是英国的持不同政见者决意离开英国，最终成为美洲早期的殖民者，并相继建立了13个殖民地。王旭：《美国城市史》，中国社会科学出版社2000年版，第3页。
[3] 王旭：《美国城市史》，中国社会科学出版社2000年版，第15页。
[4] See David J. Barron，RECLAIMING HOME RULE，116 Harv. L. Rev. 2255。
[5] 王旭：《美国城市史》，中国社会科学出版社2000年版，第78页。
[6] 王旭：《美国城市史》，中国社会科学出版社2000年版，第82页。
[7] See City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Co.，1868；MERRIAM v. MOODY’S EXECUTORS，25 Iowa 163, 1868 WL 253 (Iowa)。
[8] 虽然狄龙法官在此后发表的一篇论文中一定程度上“软化”了这个规则：对于纯粹的地方日常事务，不应该适用严格解释的原则，除非这些权利的行使是明显不合理，令人难以忍受，或者侵犯普通法上的权利。参见JOHN F. DILLON：1 TREATISE ON THE LAW OF MUNICIPAL CORPORATIONS（1st ed. 1872）。但是，这对于州立法机关的绝对权力没有产生实质性的影响。“纯粹的地方日常事务”这一概念非常模糊，而且，从此后的司法实践上来看，“纯粹的地方日常事务”的范围非常狭小，主要包括两类：一类是地方公债的发行；另一类是地方公职人员雇佣，包括雇佣的标准、方式、退休及福利等各个方面。参见State ex rel. Heinig v. City of Milwaukie, 231 Or. 473, 373 P.2d 680 (1962)等。
[9] See City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Co.，1868.
[10] See MERRIAM v. MOODY’S EXECUTORS，25 Iowa 163, 1868 WL 253 (Iowa).
[11] See HUNTER v. CITY OF PITTSBURGH，207 U.S. 161; 28 S. Ct. 40; 52 L. Ed. 151; 1907 U.S. LEXIS 1211.
[12] 对于狄龙规则最早也是最有力的反击来自于密歇根州最高法院法官库雷，即库雷法则。1871年，密歇根州最高法院法官库雷在对联邦宪法第十修正案“本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力，均由各州或人民保留之”的解释中提出，哪些权力保留给人民虽然没有明确，但地方自治的权力应该是保留给人民的，或者说，地方自治是人民应保留的天然之权力，据此，人民有权独立制定宪法和自治宪章，划定地方政府单位的结构和权力，而不是由州政府通过州宪法或州立法法案来决定地方政府的设置、权力和权利。这就是著名的库雷法则，这个法则已经得到印第安纳、肯塔基、得克萨斯和爱阿华州的支持。参见[美]文森特•奥斯特罗姆、罗伯特•比什、埃莉诺•奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓 译，北京大学出版社2004年版，第12页。
[13] 进步党人发动的地方自治运动始于19世纪70年代后期并贯穿于整个一战时期，这是对狄龙规则的第二次反击。针对盛行于各城市政府的老板统治和政党分赃制，进步党人发起了改革运动。虽然它最初的直接目的并不是要建立地方自治制度，但是，它对州与地方政府的关系产生了革命性的影响。进步党人的这一改革行动利用的是各州宪法中允许各州人民进入宪法修订程序的权利。美国各州宪法规定，各州人民可以通过复决权和创制权修订适用于州政府尤其是州立法机关本身行为之基本法律。所以，如果进步党人在一个州的选举中赢得了彻底的胜利，他们就可以通过召集宪法会议，重新制定适用于州和地方政府的规则，而且，宪法修订程序本身也可以被修改。进步党人认为，州立法机关只能制定那些普遍适用于所有地方政府的一般性立法，而不能分别为特定的地方政府制定专门的法案；地方政府有权自主制定自治宪章规定其自治权力。参见[美]文森特•奥斯特罗姆、罗伯特•比什、埃莉诺•奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓 译，北京大学出版社2004年版，第33—34页。井敏：《美国州与地方政府关系：在争取控制与自治的斗争中维持着动态均衡》，http://bbs.chinabroadcast.cn/read.php?tid=240728，最后访问日期：2007年3月9日。
[14] [美] 文森特•奥斯特罗姆、罗伯特•比什、埃莉诺•奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京大学出版社2004年版，第34页。
[15] [美]文森特•奥斯特罗姆、罗伯特•比什、埃莉诺•奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓 译，北京大学出版社2004年版，第54页。
[16] See City of Trenton v. State of New Jersey, 262 U.S. 182, 43 S.Ct. 534, 67 L.Ed. 937 (1923).
[17] 首先是商业条款的适用，参见Dean Milk Co. v. City of Madison, 340 U.S. 349 (1951)；其次是正当程序条款的适用，参见Moore v. City of E. Cleveland, 431 U.S. 494 (1977)。
[18] 如1946年的《充分就业法》（the Full Employment Act）、20世纪60年代约翰逊总统的向“贫困开战”计划、1964年《经济机会法案》（the Economic Opportunity Act，EOA）、 模范城市项目（the Model Cites program）、社区开发整笔拨款项目（the Community Development Block Grant program）等。参见[美]文森特•奥斯特罗姆、罗伯特•比什、埃莉诺•奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京大学出版社2004年版，第54-56页。
[19] See State Water Control Bd. v. Train, 559 F.2d 921 (4th Cir.1977).
[20] Randy H. Hamilton: Local Self-Government Through Citizen Legislator: The Bedrock of Liberty. (1987)。
[21] 城市法人长久以来都被认为是州的创造物，因此，它没有资格在联邦法院对其创造者提起诉讼。但是，在Rogers诉Brockette一案中，美国联邦第5区上诉法院推翻了这种观点，认为城市法人在行使国会授予其权力时，有权对其创造者州提起诉讼。Rogers v. Brockette，588 F.2d 1057 (5th Cir.1979).
[22] 1983年，爱荷华州制定了地方自治宪法修正案，采纳了地方自治条款，规定如果城市法令能够与州立法相协调、相一致，城市就有权就州立法所规定的事项制定自己的法令。参见Iowa Const. art. III,§38A，Iowa Code §364.2(2) and (3) (1983)。在一起案件中，法院认定城市政府不能就州立法机关所保留的事项作出规定，这一原则是用于判断城市法令是否与州立法相矛盾，即对州立法所允许的事项作出禁止性规定，或者允许从事州立法所禁止的事项。因此，它并不意味着城市不能就州立法所规定的事项作出自己的规定。参见Towns v. City of Sioux City, 214 Iowa 76, 84, 241 N.W. 658, 662 (1932)。
[23] See Tipco Corp. v. City of Billings, 197 Mont. 339, 642 P.2d 1074.
[24] See State ex rel. Heinig v. City of Milwaukie, 231 Or. 473, 373 P.2d 680 (1962).