我国卫生行政执法理论体系、现状及对策研究

【摘要】目的：卫生行政执法是国家管理卫生事务的重要形式，是社会主义法制的重要组成部分，在保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥了重要作用。当前我国卫生行政执法工作，执法力度不强，手段不完善、目标不够明确，效果不佳的问题持续存在，“有法不依、执法不严、违法不究”的行为在一定范围内时有发生，其行为严重阻碍了卫生行政部门依法行政工作的正常开展，已成为卫生行政执法部门特别是基层部门执法工作中最主要的问题。要解决当前遇到的问题，仅靠行政命令约束已远远不够，因此，如何科学、有效地执行卫生行政执法，已成为当前社会亟待解决的难题。科学完善的卫生行政执法法律体系是确保卫生行政执法公平有效的制度基础，但鉴于我国独特的文化及社会环境，不仅需要科学完善的卫生行政执法法律体系，还需要深刻了解当今社会卫生行政执法存在的问题及由此探究其本质，根据其本质辅以必要的对策措施，构建出适合我国的卫生行政执法理想模式，才能从真正意义上强化卫生行政执法，彻底解决当今卫生行政执法过程中的乱象，促进我国卫生行政执法水平的提高，为广大群众的根本利益提供切实保障。本文通过问卷调查、专家访谈等方式收集卫生行政执法的现状及存在的问题；通过文献查阅、专家咨询等方法界定卫生行政执法的基本概念、卫生行政执法的主体、行为、原则和功能；整理了目前我国卫生行政执法的法律依据（包括卫生相关法律、卫生行政法规、卫生行政规章和地方性卫生法规、规章）与国际卫生条约、法律解释；综述了美国、英国、法国和日本的卫生行政执法模式；归纳总结出当前我国卫生行政执法模式；借鉴国外卫生行政执法的先进理念和国内部分地区比较成功的案例，结合自己的思维，针对性地提出了可行的对策措施，构建出适合我国的卫生行政执法理想模式。
【关键词】卫生行政执法；体系；模式；现状；对策
        2008年“三聚氰胺奶粉”事件后期影响尚未消去，“瘦肉精”、“染色馒头”、“牛肉膏”又接踵而来……近期食品安全恶性事件频频出现，食品安全问题再次推到风口浪尖之上；2010年张家港第一人民医院医疗纠纷引发社会群体事件刚平息不久，武汉就发生了“王贝整容事件”，医疗乱象也被媒体与民众炒的沸沸扬扬。食品安全、医疗安全、职业病界定、无偿献血等问题均成为当前社会的热点话题。一系列的卫生事件引起人们的讨论，也引起笔者的深思：卫生监管到底缺失在哪？卫生行政执法遇到了什么问题？
        卫生行政执法，是国家管理卫生事务的重要形式，是社会主义法制的重要组成部分，在保障人民健康、维护社会稳定和促进国民经济发展方面发挥了重要作用[1]。我国卫生行政执法起步较慢，外界对执法多方干预、群众法律意识淡薄，直接阻碍了依法行政的进程。新形势下，环境不断发生变化，对卫生行政执法工作带来了新的挑战。在当前的卫生行政执法工作中，执法力度不强，手段不完善、目标不够明确，效果不佳的问题持续存在，“有法不依、执法不严、违法不究”的行为在一定范围内时有发生，其行为严重阻碍了卫生行政部门依法行政工作的正常开展，已成为卫生行政执法部门特别是基层部门执法工作中最主要的问题[2,3]。要解决当前遇到的问题，仅靠行政命令约束已远远不够，因此，如何科学、有效的执行卫生行政执法，已成为当前社会亟待解决的难题。
        国外实践经验告诉我们，科学完善的卫生行政执法法律体系是确保卫生行政执法公平有效的基础，鉴于我国独特的文化及社会环境，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，不仅需要科学完善的卫生行政执法法律体系，还需要深刻了解当今社会卫生行政执法的存在的问题及由此探究其本质，根据其本质辅以必要的对策措施，如创造良好的卫生行政执法环境、规范政府行为、提高卫生行政执法人员素质等。只有建立起完整的卫生行政执法模式，才能从真正意义上强化卫生行政执法，彻底解决当前卫生行政执法过程中的乱象。
        基于以上原因，因本人在医疗卫生领域从事了多年的管理工作，对卫生行政执法有了一定的认识，故决定对卫生行政执法相关理论进行系统阐述，对国外几种典型的卫生行政执法体系进行综述，了解我国卫生行政执法现状，分析存在的问题，探讨可能的解决措施，以期为我国卫生行政执法提供参考，促进我国卫生行政执法水平的提高。
        本文采用文献查阅、专家访谈、案件跟踪、问卷调查等方法进行资料收集。通过查阅公开发表刊物、咨询相关专家来界定卫生行政执法的基本概念；通过查阅相关执法及法律部门开展工作时引用的文献、咨询司法专家来整理目前我国相关卫生行政法律法规；与语言精通人员进行合作，通过原文呈现等方式获得第一手国外文献资料，综述国外典型的卫生行政执法模式；与相关卫生行政部门合作，采用问卷调查、案件跟踪、专家访谈等方式收集卫生行政执法的现状及存在的问题，包括卫生行政执法案件、文书、证据、强制执行、质量控制等数据，通过相关数据来反映现状及问题；通过文献查阅及专家咨询等方法，借鉴国外卫生行政执法的先进理念和国内部分地区比较成功的案例，结合自己的思维，构建出适合我国的卫生行政执法理想模式。
        1　卫生行政执法的基本内容
        （一）卫生行政执法的概念
        关于卫生行政执法的概念，大部分学者的界定类似。“卫生行政执法是指国家卫生行政机关、法律法规授权的组织依照卫生法律、法规和规章的规定处理具体卫生行政事务，将卫生法律法规适用于现实的社会关系，实现国家卫生管理的活动”[4 ]。卫生行政执法有广义和狭义两种理解。 


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广义的卫生行政执法是指卫生行政机关、法律法规授权的组织和受委托的组织依法从事卫生行政管理和具体运用卫生法律、法规和规章处理卫生行政事务的一切活动，既包括卫生行政执法主体作出具体行政行为的活动，也包括卫生行政执法主体作出的抽象行政行为的活动，即以不特定的人或事为管理对象，制定或发布具有普遍约束力的规范性文件的行为，如卫生部根据法律、法规的规定，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章的行为[4]。狭义的卫生行政执法，即卫生监督，指卫生行政执法主体将卫生法律、法规和规章运用于现实生活中的具体对象，处理具体卫生行政案件、作出具体行政行为的活动[5]。本研究为狭义的卫生行政执法，即卫生监督。
        卫生监督是政府卫生行政部门依据公共卫生法规的授权，对公民、法人和其他组织贯彻执行卫生法规的情况进行监督检查，对违反卫生法规、危害人体健康的行为追究法律责任的一种卫生行政执法行为[6]。