论公益诉讼的十大基本问题

      五、公益诉讼的程序机理
      在民事诉讼法学理论中有“程序法理二元分离适用论”。指民事案件可分为诉讼案件与非讼案件，诉讼案件是就实体法上权利的存否等实质事项有争执的案件，而非讼案件是利害关系人在没有民事权益争议的情况下，请求法院确认某种事实是否存在，从而使一定的法律关系发生、变更或者消灭的案件。诉讼案件应依民事诉讼程序的原理即诉讼法理来处理，非讼案件应依非讼程序的原理即非讼法理来处理。诉讼法理与非讼法理在审理原则上存在着如下的差别：（1）在非讼案件程序上，处分原则受到限制或者排除；（2）非讼程序采取职权探知主义，不适用辩论主义；（3）非讼程序不适用法院调解；（4）在非讼程序中，原则上不采取公开审理原则，审理采用书面形式，不展开言词辩论。[5]
      关于诉讼事件与非讼事件的区别，学说分歧甚多，大陆法系通说认为，依实定法的规定，应依民事诉讼程序审理者，即为诉讼事件，而应以非讼程序处理者，即为非讼事件。但是，就其实质而言，非讼事件应当包括以下几类：（1）特需赋予法官广泛裁量权的事件；（2）公益性浓厚的事件；（3）特需在程序上简易、迅速解决的事件；（4）具有继续性而需求法院依实际情况为权宜性、创设性、展望性处理，或撤销、变更裁判之事件；（5）非有对立当事人就实质问题为讼争，致不要求法院依实体法确定私权存否之事件等。[6]
      通过以上对诉讼法理和非讼法理的分析，公益诉讼案件在程序机理上与普通私益诉讼程序之不同，已见端倪。由于公益诉讼审理的客体涉及公共利益，公共利益的事项存在及其具体态势，不得由当事人任意处分，其证明也不得仅以当事人提出的诉讼资料为限，应当适用非讼法理，而不是诉讼法理，法院应当依照职权查明案件事实并作出判决，当事人的处分权利受到限制，即在诉讼程序中应当采取法院职权探知主义和职权进行主义，对于辩论主义和处分权主义应当限制适用。
      六、公益诉讼程序的原告
      何者才有权提起公益诉讼，成为公益诉讼的原告，是公益诉讼制度中一个重要的具体问题。世界上建立有公益诉讼的国家通常是允许本国公民、社会团体、检察机关等起诉作为原告。在我国，公益诉讼受到关注的原因之一是如何保护国有资产的问题，所以人民检察院作为公益诉讼的原告的观点比较盛行；此外，理论上也认为可以允许公民和一些社会团体在一定条件下起诉成为公益诉讼的原告。笔者认为，在我国要构建的公益诉讼中，应当结合当今世界一些国家公益诉讼的实践经验和诉讼自身的规律，将公民和某些社会团体成为公益诉讼原告的作为主要制度模式，检察院成为公益诉讼原告提起诉讼作为辅助形式，具体如下：
      （一）公民
      依我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定，公民与案件应当有直接的利害关系，或者法律明确规定的几种对争议权利有管领、保护之责的人才能起诉。这种规定无疑阻碍了公民提起公益诉讼的途径，在法律层面上剥夺了公民提起公益诉讼的原告资格。
      公益诉讼的目的在于保护或者恢复受到侵害的公共利益，根据公共利益的特点，公共利益是与不特定的多数人相关的，因而不得限制人们维护公共利益的权利，不能阻断通向正义之途。因此，凡本国公民，在公共利益受到侵害时，均有权以原告身份提起诉讼。事实上，多数建立了公益诉讼制度的国家也采取了类似的规定。
      （二）社会团体
      在公益诉讼中，有权提起诉讼另一类重要主体就是社会团体。由于社会团体依法成立，具有团体的章程，具有个人不可比拟的良好组织性、法律性，由社会团体作为原告起诉比之公民原告同样具有优势。社会团体成为公益诉讼的原告，概括有两大类情况，其一，就是该社会团体为目的性法人组织，他的设立就是为了保护某种特定的公共利益，或者其章程中就有以保护某一公共利益为宗旨之一，当该利益受到侵害时，其就可依法以原告资格起诉；其二，是该社会团体虽然不具备法定的公益诉讼原告的资格，但是，根据权利主体的授权，以协议方式取得了原告资格。
      （三）检察院
      关于在我国应否建立检察机关提起民事诉讼的争论，理论界的意见尚未统一，但在实务中已经开始了这一诉讼形式的探索，自1997年河南省方城县检察院首次以国家的身份作为原告提起民事诉讼以来，至2003年，全国发生的类似案件已有上百起。在国外，检察院通过提起诉讼来保护公共利益的现象亦不鲜见。
      但是，检察院作为国家检察机关，其主要是为了保护国家利益，其提起公益诉讼应受到限制。笔者主张，对于下列公益诉讼案件检察院才有权以原告资格提起诉讼：第一，侵犯公共利益，同时又侵害了国家利益的案件；第二，所侵害之公共利益涉及到本国所有的人或者地域特别广阔的，例如在唐卫江诉佳能（香港）公司一案中，[7]该案就是检察院和公民个人都可以作为原告的案件；第三，由同级人民代表大会或者上级人民代表大会及其常委会决定，在公共利益受到侵害时，以原告资格起诉。
      七、诉权滥用的防止
      不可避免，公共利益的特点需要公益诉讼的开放性，同时这种开放性极有可能招致滥诉的可能。对于可能的诉权滥用，一方面不能因噎废食，全盘否定公益诉讼制度；另一方面，应当设立防止诉权滥用的有效机制，具体是：
      1.针对行政机关提出的行政公益诉讼，应当遵循穷尽行政救济的原则，原告一方应当先行向行政机关提出行政请求或者行政申诉，只有在行政机关不予处理或者处理违法时才得起诉。
      2.在民事公益诉讼中，对于自己并不直接享有权利，或者是以维护公共秩序为由提起的公益诉讼，可通过以下方式解决：（1）由受理法院根据诉讼主张与原告提出的诉讼资料的情况，决定是否要求其提供诉讼担保；（2）由受理法院与原告协商确定诉讼信托人，由社会团体作为原告进入诉讼；（3）对于滥用诉权的原告，可以由审理法院依照职权，或者根据本诉被告的申请，判决原告承担诉讼侵权的民事责任。
      八、公益诉讼的诉讼费用
      诉讼费用是指当事人因进行民事诉讼和行政诉讼而向法院交纳和支付的费用，在我国包括案件受理费和其他诉讼费用。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，对于占多数的财产案件的收费，在我国诉讼收费相较于其他国家是偏高的，虽然最终采取的都是败诉方负担原则，但是，我国的诉讼费用还存在着调整当事人与法院如何分担审判费用的问题。[8]
      偏高的诉讼收费，高估“争议金额”的风险和胜诉方讼费落空的风险，[9]都大大增加了提起公益诉讼的制度成本，加之公共利益主体的不特定性，往往与作为个体的公民并不那么直接利害攸关，也增加了提起公益诉讼的机会成本。
      因此，对于公益诉讼案件，不能按照通常的案件收费标准收取费用是必要的，同时考虑到诉讼费用一定程度上抑制滥诉的功能，应当按照以下原则确定公益案件的诉讼收费：（1）采取按件收费和按比例收费相结合的办法；（2）对于按照比例收取案件受理费的，应当确定最高比率和最高收费数额，其中最高额不宜太高；（3）对于原告起诉时提供了诉讼担保的，可以免予预交案件受理费；（4）给予公益诉讼的诉讼费用援助，由公益诉讼基金或者其他奖金来源予以资助，或者由法院给予减交、免交案件受理费的措施。
      九、公益诉讼中的证明责任及其分配
      已如前述，在公益诉讼中应当适用非诉讼法理，由法院依照职权查明事实，也就是法院有查明案件真实的义务。但是，公益诉讼中同样有证明责任问题的存在。因为，即使法院有查明案件真实的义务和广泛的权利，但是，案件毕竟是历史事件，总会存在事实真伪不明的现象，根据审判的基本法理，法院又不得拒绝作出裁判，要在限定时间内给出判决，所以，法院只能以证明责任的负担原则来判决。
      公益诉讼案件中有如下六项要件事实需要证明，这些要件事实的证明都可能面临证明责任及其分配的问题：（1）是否有侵害公共利益的事件发生；（2）该事件是否造成了公共利益的损失以及损失的态样；（3）造成该损害的责任人是否具有法律责任能力；（4）行为与结果之间是否具有因果关系；（5）造成该公益损害事件责任人的行为是否具有违法性；（6）行为人是否具有过错。
      参考最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的第4条关于特殊侵权案件中的证明责任分配的规定，其中有关“高度危险作业”、“环境污染”和“产品瑕疵”等几项规定可资公益诉讼借鉴，其规定为：“高度危险作业致人损害的侵权诉讼，由加害人就受害人故意造成损害的事实承担举证责任；因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；因缺陷产品致人损害的侵权诉讼，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任”。
      故而，笔者主张，在公益诉讼案件中，原告方须对下列二项要件事实承担结证明责任：（1）有侵害公益的事件发生；（2）该侵害事件造成了公共利益的损失和损失的态样。被告方需就以下要件事实承担证明责任：（1）被告不具有相应的法律责任能力；（2）被告的行为与结果之间不存在因果关系；（3）行为人的行为不具有违法性；（4）行为人没有过错。其中，行为人行为的违法性和主观过错在公益诉讼案件中，不是确定行为人是否承担责任的必要要件，而是确定责任程度的要件。也就是说，即使行为人证明自己的行为不存在违法性，也不存在主观过错，仍然需要承担补偿或者恢复受到损害的公共利益的责任。
      十、公益诉讼判决既判力范围的扩张
      既判力是大陆法系民事诉讼法学的基本理论范畴，指民事判决实质上的确定力，即形成确定的终局判决内容的判断所具有的基准性和不可争性效果。既判力的此种效果是在一定范围内发生的，既判力的界限正是用以说明既判力作用的范围的范畴，是既判力的核心，也是司法实务中经常遇到和迫切需要解决的问题。由于既判力原则上只及于当事人，而不是绝对的针对任何人，因此，这又称为既判力的相对性原则。其原因在于民事诉讼在于私法秩序的维持，解决的是特定当事人间的私权纠纷，判决以当事人在法庭审理中的主张为基础，因而判决也只能相对地拘束双方当事人，假如判决随便拘束第三者，就侵犯了第三者享有的诉讼程序保障权。
      由于公益诉讼所解决的纷争关乎社会公益，对一般社会秩序的维护不无意义，所以在某些例外情况下，既判力扩张至当事人以外的人。在公益诉讼中，笔者认为，既判力主体界限的扩张应当包括主体界限的绝对扩张和相对扩张两种情形。其中，既判力的绝对扩张，是指判决既判力产生对世效果，及于所有案外人。相对扩张，是指判决确定后，对于应当受到赔偿、而未参加诉讼的具体当事人，发生法律效力。
 
 
 
注释:
  [1]参见颜运秋著：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第53—57页。
  [2]参见约翰•罗尔斯著：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1997年版，第257页。
  [3]王太高：《公共利益范畴研究》，载《南京社会科学》2005年第7期。
  [4]郑贤君：《“公共利益”的界定是一个宪法分权问题》，载《法学论坛》2005年第1期，第20页。
  [5]参见江伟著：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第19—21页。
  [6]参见邱联恭等著：《诉讼法理与非讼法理的交错适用》，载《民事诉讼法之研讨》（二），台湾三民书局1990年版，第445页。
  [7]遗憾的是，该案虽受到诸多关注，但最终还是以唐卫江不具备原告资格而裁驳了。
  [8]参见杨荣新著：《民事诉讼原理》，法律出版社2003年版，第562页。
  [9]参见方流芳：《民事诉讼收费考》，载《中国社会科学》1999年第3期。