“先发”地区的先行法治化

　　（一）人民新要求与人权保障
 
　　2003年人均GDP超过1000美元，进入这个阶段后人民群众的要求确实会发生变化。现阶段我国的人均GDP已经超过2000美元了，随着我们社会经济建设的发展，民主法制建设的成熟，现阶段人民群众对政法工作的要求，也已经发生了深刻的变化，与十年前、二十年前不一样了。所以，这个时期中央领导在涉及政法工作时，都强调要尊重人民对政法工作的新期待和新要求，从实践来看，这确实是准确地回应了人民的要求。
 
　　人民群众对政法工作的一个核心要求是什么？——就是权利保障。这三十年来，民众的权利意识显著增强，人民群众对国家的要求发生了巨大的变化。比如，你能否保障安居乐业，不受违法侵害。法律不会带来幸福，但能够保障幸福。又比如，你能否解决纠纷矛盾，你能否公平高效。这些都可以归结为权利保障的要求。现在大量的涉诉、涉法上访都是关系到公民权利保护，特别是人权保障的问题。分析多种社会矛盾我们不难发现，现阶段人民群众的新要求，其核心要求就是对权利保护和人权保障的要求。
 
　　在市场经济的条件下，每个人都必须面向市场，从市场中获得生存所需的资源。在这样一种背景下，人民会产生对服务型政府的需求，换言之，政府存在的功能，主要是保护人民的权利，以及保障低收入群体的基本生存权，而不是直接从实生产性活动。在从计划经济向市场经济转轨的条件下，政府必须同时向服务型政府转型。而这种要求，必然在法律上表现出来。1988年温州发生了全国首例“农民告县长”案，温州市苍南县农民包郑照诉苍南县人民政府行政强制拆房案。虽然该案一审和二审，均以被驳回原告的诉讼请求告终，但该案清楚地显示了民众权利意识的觉醒，对促进地方行政机关依法行政产生的作用是相当大的。
 
　　政府保护人民权利的一个重要方面，就是破除计划经济下所形成的各种区分，其中包括城市与农村的区分，本地与外地的区分。城市与农村的区分，集中体现在户籍制度上。浙江省在坚持经常居住地登记户口和人户一致的前提下，进一步放开户口迁移的政策限制，制定了更加宽松、平等、规范的城市准入制度。同样地，如何对待外来务工人员，浙江省也走在全国的前列。一个典型的例子是，2001年12月8日来自江西、安徽、贵州的王小君、王芳、马丽珍等7名外来务工人员候选人，今天在义乌市大陈镇第十三届人大代表选举中，分别获得了参加投票的选民过半数的选票，当选为新一届镇人大代表。区分也同样表现在社会保障上。2001年0月1日开始施行的《浙江省最低生活保障办法》，使浙江贫困农民依法享有最低生活保障。到2001年12月中旬，浙江现有的23.2万名贫困农民全部依法享受政府提供的最低生活保障。据省政府法制办负责人介绍，以法规形式将农民列入社会保障的保护范围，此举同样为全国首创。
 
　　在市场经济条件下，需要通过政府提供特殊保护的群体，不再根据旧有的标准，如城市或农村这样的标准来进行划分，而是根据新的标准，即收入标准来进行区分。低收入群体的生活保障，必须得到政府的高度关注。政府提供的人权保障，不再仅仅局限于按程序执法，而且也包括保障基本的生存权。以杭州为例，在住房改革之后，实现基本的住房权的经济适用房制度，目标逐渐集中于为低收入群体基本的住房保障。
 
　　（二）政治民主化与政府法治
 
　　法治不仅仅表现在司法层面，在政府尤其是行政层面，有更为重要的表现。这包括两个方面，第一，在政府决策中如何更好地反映和吸纳民意，即政治民主化，这是从政府与民众总体的互动关系而言；第二，政府执法过程中，如何更有效地减少违法行政，这是从政府与单个人的互动而言的。
 
　　浙江在政治民主化方面走在全国前列。一个典型的例子是杭州市的综合考评制度。杭州对市级机关实行综合考评，结合民意、目标和领导评价三个方面，其中，社会评价占50分，而目标考核占45分，领导评价占5分。表面上看，领导评价占比甚低，但考虑到目标考核机制中，包含着很多领导的意见，因此，领导意见占的比重，比初看起来的要高。这种民意与领导意见的结合，具有典型的过渡性的特征。真正的创新并非在领导意见的加入，而是在民意的引入上。如何在民意的基础上进行权衡，而非单纯根据民意来进行简单地回应，是这种结合型的考评制度的本质。无论如何，引入民意，并且公布根据民意而获得的评价结果，都是在现行体制下的一大创新，可以有效地改变政府作风，促使其更为关心普通百姓的疾苦，从而促进政府与普通老百姓的关系。而且，通过这种调查发现民众最为关心的难处，可以归结为“七难”（包括困难群众生产就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、清洁保洁难、办事难），不仅如此，通过历年调查，还可以发现在这些问题上，是否取得实质性的进展。在基层政府方面，浙江的村民自治，已经进展到制定“乡村典章”，并根据典章来决定村公共事务的程度，已经实现了很高程度的民主化和法治化。
 
　　在政府法制化方面，早在1996年，浙江省人大即制定了关于政府规章设定罚款限额的规定，规定规章对经营性行为设定的罚款在5万元以下，对非经营性行为的罚款在2000元以下，有效地维护了公民的合法权利。2000年，制定浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例，促进了依法行政。2006年，制定了预防职务犯罪条例，从制度上对国家工作人员行为进行了规范。
 
　　（三）社会建设与全面法治化
 
　　浙江省在经济立法方面无疑是出于全国前列的，然而，经济发展到一定程度，会自动促使其他方面的发展，包括文化方面和广义的社会方面。早在1988年即制定了《浙江省文物保护管理条例》，1995年制定浙江省文化市场管理条例，2001年修改。2002年制定浙江省实施体育法办法，2007年制定全民健身条例。2007年，制定了浙江省非物质文化遗产保护条例。这个条例的制定对浙江省非物质文化遗产的保护作用十分巨大，是体现文化与立法互动的一个范例。
 
　　在社会立法方面，包括劳动关系方面的立法。主要包括1988年制定的浙江省劳动保护条例、1998年制定的浙江省集体合同条例和2005年制定的《浙江省劳动保障监察条例》等法规。二是社会保险方面的立法。主要包括1999年制定的《浙江省职工基本养老保险条例》，2008年又进行了修改，和2003年制定的《浙江省失业保险条例》等法规。三是社会福利方面的立法。主要包括1996年制定的《浙江省职工教育条例》、1997年制定的《浙江省住房公积金条例》等法规。四是特殊群体权益保障的立法。主要包括1986年制定的《浙江省保护妇女儿童合法权益的若干规定》、1988年制定的《浙江省保护老年人合法权益若干规定》、1990年制定的《浙江省未成年人保护条例》、1993年制定的《浙江省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》、2001年制定的《浙江省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》和2000年制定的《浙江省法律援助条例》等法规。
 
　　（四）司法改革与职业化
 
　　作为先发地区，经济发展必然在民事和经济纠纷数量增加上表现出来。1978年全省法院受理一审民事案件9110件，到1998年底，受理案件达到126074件，增加了13.8倍。而从1979年省法院建立经济审判庭起到1987年，全省法院受理经济案件数量剧增，平均每年以60%的比率上升；1984年7月到1987年底，全省共审结一审经济案件34927件，解决争议金额近8亿元。从1988年到1998年，经济案件成倍上涨，案件种类繁多，新情况、新问题层出不穷。十一年间共审结一审经济案件678089件，解决争议标的金额为983.74亿元。截止2007的最近五年内，全省法院共审结各类民商事案件1289438件。仅2006年一年，一审收案就达261551件，已结诉讼标的金额达332.32亿元。
 
　　案件数量迅速增加，要求法院解决纠纷的能力增加，而这就要求法官以更为专业化的方式来进行裁判。这包括两个方面，第一是法官的独立裁判的权力，第二是审判的过程。第一点在制度上的主要表现是主审法官制的推进，第二点的制度表现是审判流程的改革。
 
　　在过去，法院更为强调集体的审判，实际上形成了审判权的向上集中。法院通过审判委员会、庭长这样的制度来实现对法官的指导和约束。在这种条件下，容易形成判而不审、审而不判这样非职业化的现象。同样地，在这种审判权力的分配方式下，审判的效率必然低下。因此，在诉讼数量迅速增加的条件西，如果不增加主审法官和合议庭的权力，纠纷就必然久拖不决，且会越压越多。因此，早在1994年，杭州西湖区法院与磐安县法院即试行主审法官制。而主审法官制的逐步确立，也意味着法官的职业化，已经成为趋势。
 
　　纠纷增加也要求对审判流程进行改革。众所周知，我国过去是采取纠问式的审判方式，法官不仅仅是听取双方辩论，而且也有调查、自行取证的权力。然而，随着案件数量增加，自行取证客观上变得越来越不可行。因此，改革庭审制度，势在必行。1993年，余姚镇法庭试行“一步到庭”审判方式，对部分民事经济案件不搞庭前调查，直接开庭，强调当事人举证。1998年以来，全省各级法院按照省高院《浙江省法院深化审判方式改革总体方案》和最高人民法院《人民法院五年改革纲要》的要求，围绕建立“公开、公正、民主、高效”审判运行机制的目标，依据三大诉讼法的规定，制定了各类案件的审判操作规程，把各类案件从受理到判决归档的各个审判环节的运作都进行了具体的规范，使之更加透明。当事人的诉讼权利得到了更为有效的保障，当事人平等、充分地参与诉讼的机会得到了保证，审判人员能较好的把握争议焦点，抓住庭审重点，引导并倾听当事人的诉辩、陈述，驾驭庭审的能力明显提高，居中裁判的意识增强。当庭举证、质证、辩论和法官认证、宣判等庭审环节规范有序。真正使庭审成为“摆事实、讲道理”的过程，通过庭审查清事实、陈明理由、分清责任，开庭审判的效果和效率提高。改革后的庭审，再也听不到当事人认为是在“演戏”、“暗箱操作”、“走过场”等的指责和怨言了。公开、公正、高效的庭审，被人们称为“阳光审判”，法院、法官的权威因此提高，老百姓对法院、法官的信赖度因此增强。
 
　　从1993年到1998年，全省各级法院都在这两个方面做了试验性的改革措施，并取得了显著成绩。比如，金华市婺城区法院在1993年进行审判方式改革后，全院一年新收案件2823件，比上一年上升49.92%，审结各类案件2867件，上升54.47%，未结144件，下降23.4%，收、结案数创建院最高记录，未结案为历年最少。同时，这一年上诉案件发回重审仅一件，改判率不到结案数的千分之三。参见：《改革审判方式，办案又快又好》，载于1994年1月25日《浙江法制报》。这说明，改革使审判效率与质量都有了很好的改善。
 
　　结论
 
　　先发地区先行法治化，并非空中楼阁，而是活生生的实践。先行法治化不仅可行，而且具有如下几个方面的优势：
 
　　第一，不同的经济发展水平，对法治的需求实际上是不一样的，允许部分地区法治先行，可以更好地实现法治需求与供给之间的平衡。对于中国这么大的一个国家，如何处理地区差异和发展不平衡，如何处理政治与法治在地区差异？这个经验或规律，对于中央立法与政策制订都是具有重要的参考意义的。
 
　　第二，向法治转型，是整个中国社会转型的一部分，如此庞大的转型规模，且要求在很短的时间内完成，是史无前例的。而转型成功与否，影响太大，因此，通过部分地区先向法治转型，可以为全国积累经验，减少转型的成本，也树立中国式法治的典型样本，具有实践理性的意义。
 
　　第三，先行法治化与我国现有的体制基本一致，不存在根本冲突。自改革开放以来，我国已基本确立中央和地方之间的分权关系，这种中国特色的分权关系，主要表现为由地方实验、中央总结并推广。先行法治化与这种分权模式吻合。
 
　　总之，先发地区法治先行，有深厚的民意基础，在现行体制下也完全可行。实际上，先行法治化，借鉴了我国经济转型的成功经验。我们相信，先发地区先行法治化，完全可能成为我国向法治转型的基本模式。