法治视野下的“整体政府

　　整体政府首倡于英国、新西兰、澳大利亚等英联邦国家，已成为新公共管理改革的趋势；其初期叫做“协同政府”，澳大利亚“联合政府报告”（The Connecting Government Report）将公共服务中的“整体政府”定义为：“整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。可正式亦可非正式；可侧重于政策制定、项目管理抑或服务提供。” ④整体政府是伞状结构，可大可小，可理解为高层之间的协同，也可用作地方政府的合作，还可用作部委等职能部门与平级政府之间的协作；甚至可以是级别不同的互不统辖的府际交流，还可以是政府与社会乃至企业的交际。总之，整体政府的目的在于统合，即整合力量来服务民众，以完成宪法赋予政府的使命。 
　　整体政府立足的前提是宪政法治，从增强政府集权角度观摩，将会导致误入歧途，从整体政府在新西兰等宪政国家的实行可见一斑；整体政府实行的环境是民主自由，否则将倒行逆施并有导致威权主义泛滥乃至打击民众的自由度的危险，这需要警惕；整体政府力求避免各自为政现象，减少掣肘力量，整合力量励精图治，塑造整体良好形象；整体政府目的在于肃清不尊重法治及侵害民众利益的害群之马，集中优势资源更好的服务民众；整体政府倡导公正语境，主张消除特权尽量公正处事，试图超越新自由主义的框架，重新唤起民众对公义的聚焦，其尊重改革成果并注重合理竞争下的效率优势，但更倡导创制保障公平的情境；整体政府要求政府独善其身而减少对市场的干预，从整合自身力量方面寻求增长点；整体政府是建立在诚信基础上的互惠互利，以平等协商的语境实现多方共赢。 
　　整体政府并非意在加强中央集权，而是在分权基础上的整合，高屋建瓴的增进沟通互信以更好的服务民众。整体政府主张法治，在法律范畴内弥合府际争议而不越雷池，使府际争议处理有章可循；在当前分权成为潮流的情境下，各级政府各怀心志并导致离心力加大，有演化成一盘散沙之势，政府难以聚合力量服务民众。整体政府在承认传统官僚制的基础上对行政架构予以超脱，主张多元交流并侧重于未雨绸缪的整合资源，力求将府际争议弥合于初始状态以更好的服务民众；整体政府并非要求完全的整齐划一，而是确立共同的基点和利益诉求，在危机状态时同心协力，而平常则在宏观目标下分头行动；整体政府力图最大限度的整合资源，统一评判标准从而避免有失偏颇的行政行为，采用事业部的方式针对具体事宜处理府际争议，故能适应时代发展的诉求，将在未来的府际协调中引领潮流。 
　　三、中国语境下立足于法治的整体政府处理府际争议的独到之处 
　　宪政框架是整体政府的基点，可在中国语境下系统的整合资源、消除纷争，进而弥合府际争议。 
　　整体政府与法治相伴而行，秉承价值中立原则，兼顾各方利益，重视协商，尊重话语和竞争，从而增加考虑的维度及选项，同时增加达成稳定而非专断的一致协议的可能性。⑤符合治理原则，对府际争议的解决具有提纲挈领的作用。整体政府要求政府之间、政府与社会、政府与NGO的资源共享，可有效成立网络状组织，组织之间以相对平等的语境对话，对消解府际争议有所裨益；整体政府可摆脱传统行政架构的窠臼而侧重于治理层面，甚至可超越层级束缚根据具体需要进行协调交流，从区域行政而言可有效促进本区域政府的彼此协作进而互惠互利，大而言之将会有助于提高整体效率进而提升综合国力；整体政府可引领政府间达到和谐共处进而兼容并蓄，可说是分权基础上的资源整合，使政府认识到整体协作的好处；整体政府可化解纷争，尽力消除行政区划与经济区域重合的不利影响，使政府协调一致进而通力合作。如此情境下，府际争议自然消减。 
　　整体政府可塑造政府良好形象并有效化解危机。整体政府充分注重民意，广纳雅言以鞭策政府自身。当前信息流转速度今非昔比，牵一发而动全身，府际争议处理不畅会对政府的整体形象不利，需自始即注重府际沟通并加强危机管理。而从整体政府理念出发，可建立全国统一的标准并成立专门小组协调社保事宜，确保国民无后顾之忧，也减少府际争议发生的几率。整体政府秉承合作理念，在政策制定、公共服务、公务员体系改革、信息技术方面做出具体承诺。⑥国务院成立的应急指挥小组是整体政府协作理念的体现，协调府际争议并有效处理危机。国家防汛抗旱指挥部即为实现在整体目标而成立的任务小组，是整体政府在实践应用中的典范，不仅可有效协调府际争议，还是未来整合政府资源的及时雨。整体政府将政府的服务理念整合成铁板一块，有效处理危机从而在民众中树立良好形象。 
　　整体政府弘扬宪政，力求搭建交流平台，是处理府际争议的保障。整体政府并不崇尚跳跃式发展，而是在现存的语境中的完善增补；整体政府并非要求完全一致，而是主张和而不同，讲求百花齐放，争奇斗妍，共生共荣。整体政府力求决策统一、目标整合、组织整合、文化整合，在信任的基础上加强合作；⑦把有限的资源用在急需的地方，达到资源的优化配置；协调各方利益以解决条块分割的弊端，整合碎片化的资源以产生积聚效应；整体政府尊重司法权，参照判例法和司法审查的经验，处理府际争议；主张互动交流，未雨绸缪。多个部门的联署办公即为整体政府的表现形式，采用事业部制的方式整合2个以上的政府部门的工作目标，力求弥合府际争议，以化解内部危机，整体政府是整合行政资源以服务社会的大势所趋。 
　　整体政府尊重分权制衡，使信息顺畅并起到预警作用。整体政府与协同政府尊重法治并使之归位于崇高境地，讲求权限明晰、权责对称；在博弈的过程中塑造出规范的行政主体，建立健全对政府行为的约束机制，加强地方政府在区域合作中的主导作用。⑧分权容易导致信息失真沟通不畅，并造成府际争议频发，整体政府高瞻远瞩的对宏观目标进行指引，可有效地化解危机，根据前馈控制、事中控制和反馈控制进行交流，对府际争议进行有效消解。自电子化政府兴起以来，各级政府纷纷开通政府网站以促进政务公开，可据笔者观察，政府网站间交流不多，很多过时信息仍滞留网页，信息反馈渠道很少（包括中国政府网），这对于透明政府提出了挑战。而整体政府则可协调各级政府互通有无，使得信息沟通顺畅，甚至可进行预警以提前将府际争议消解。 
　　整体政府崇尚公平，将处理府际争议置于平等的框架之下，从而使处理结果无可非议。整体政府塑造出公正的语境，是消除府际争议的契机，是弥合争端的良药。立足于公正基础才能凝聚力量，才可以让处理争议的结果无可厚非。整体政府把对公正的重视提升到新的高度，通过限权问责打造天平而非扩权卸责来喂养尺蠖；在适合市场化的领域约束权力而不与民争利，在公共服务领域履行责任而非推卸给市场。⑨整体政府尊重了宪政法治的氛围，让民众有了前进的动力；营造了阳光透明的语境，实现了政府间的良性互动；倡导政府间的竞争与合作，使政府的整体优势得以发挥；整体政府整合了社会资源，协调发展我国的经济、政治、文化进而服务民众，正是消解府际争议的九九归一之道。 
　　【注释】《北京工业大学学报（社会科学版）》2008CSSCI扩展版，2008年第1期P48-52与最终版本略有不同，以期刊网为准。谢谢 
　　【参考文献】① 丁煌。 西方行政学理论概要[M]. 北京：中国人民大学出版社，2005：210.② 杨小凯。 后发劣势[J]. 新财经， 2004（8）：120-122.③ 沈荣华。 现代行政法学[M].天津大学出版社，2003： 83.④ GREID T C P L.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J].张丽娜， 袁何俊译。中国行政管理，2006（9）： 83-90.⑤ 约翰·S·德雷泽克。协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].丁开杰，译。中央编译出版社，2006：34.⑥ 陈琤. 合作政府：英国行政改革的新走向[J].东南学术， 2002（5）：30-35.⑦ 解亚红。协同政府：新公共管理改革的新阶段[J]. 中国行政管理，2004（5）：58-61.⑧ 张紧跟。 当代中国地方政府间横向关系协调研究[M].中国社会科学出版社，2006：203.⑨ 秦晖。 改革：打造天平，还是喂养尺蠖[J]. 经济管理文摘，2006（2）：38-40.