法律视角下农村基础设施建设相关问题研究——以农村公路建设为例

      （2）农村集体经济无钱投入，农民投工投劳下降
      农村集体经济无钱投入，农民投工投劳下降是农村基础设施建设滞后的重要因。在过去计划经济时期，“两工”(即农民义务工和劳动积累工)曾在农村基础设施建设方面发挥过积极作用。而现在农村集体公益事业建设采取的“一事一议”筹资筹劳的办法，存在“有事不议、有事难议、议而不决、决而不行”等问题，而农民对农村包括基建设施在内公益事业的劳务投入总量持续下降。一直以来，中国农村集体经济十分薄弱，多数村社没有固定的集体收入来源，因此，根本无钱投入农村基础设施建设。在取消了农民“两工”(即农民义务工和劳动积累工)和农业税的大背景下，农村基础设施建设资金投入不足的问题更是雪上加霜。
      （3）农村基础设施建设规划普遍滞后
      在农村调研中发现，由于农村基础设施建设规划滞后，农民乱搭乱建现象较为突出，造成资源浪费严重，农村基础设施整体效益发挥差。据了解，目前，农村基础设施建设有的无规划；有的规划缺乏统筹，部门之间缺乏协调；有的规划脱离实际、不便于具体操作;有的规划布局不科学、不适用；还有的规划因没有向农民宣传和公示，使得广大农民不了解。
      （4）农村基础设施管理机制落后，资金只重投入不重管理
      农村基础设施建成后缺乏或根本没有有效维护和管理，导致其不能充分发挥作用，很快报废的现象较为普遍。目前，国家财政的投入机制，只负责拨款投资兴建，却没有对建成设施利用程度、管理维护情况的跟踪调查和测评体系。缺乏效率测评机制，使得投放出的财政资金如同泼出的水一样，无从知晓或无法控制其利用效率。这种单纯以项目而不考虑效率的粗放式财政投入机制，极易造成资金的浪费，同时又没能达到预期效果，在落实建设项目时，往往是自上而下安排，没有引入竞争激励机制，也没有争取而来的项目。在农民眼里变成是国家要我做的，是他们理所当然该得的，客观上出现了要我干不是我要干的现象。这样一来，本是涉及农民自己利益的项目，结果变成了只是上面领导积极性高，部分农民缺少参与的积极性。在社会主义新农村建设中，等、靠、要这样一些“吃社会主义大锅饭”思想在农民中仍然比较突出。地方官员重建设、轻维护现象突出。在资金安排上，中央和省级政府的专项资金基本都投入到新建项目，对设施的后续管理和维护却没有相应安配套排资金，而县乡两级政府由于财政困难而无力承担。由于没有维护资金，村里没有负责维护基础设施的机构，又因为是公共设施，所以村民很少有足够的动力自觉维护，导致农村公共产品大家用却无人管的困境。此外，在突出政绩的心理作用下，地方官员还往往不顾实际情况限制，盲目热衷于上新项目，而忽视了基础设施的维护，致使投入的资金没能发挥出最大的功效。
      （5）收费机制和价格体系尚未形成以市场为导向的价格形成机制
      长期以来，农村基础设施的建设和使用不存在所谓的价格体系和收费机制，都是由国家统一投入，无偿使用，具有社会福利性。但这样以来就忽视了它们的商业属性，导致农村基础设施的管理和运行不到位，严重影响了农村基础设施资源的合理配置。大部分农村基础设施建设项目仅靠财政补贴的方式维持日常运营，扩大再生产都是以政府拨款方式实现，这就导致政府建得越多，包袱背的就越重。由于基础设施的使用价格偏低，甚至是无偿的，这必然导致社会的过度消费需求，造成资源浪费，进一步加剧了农村基础设施紧张的矛盾。由于缺少投资收益的刺激，难以吸引外部资金的投入。虽然近年来农村基础设施产品和服务价格调整步伐逐步加快，但由于价格形成机制不合理，难以达到标本兼治的效果。
      三、突出矛盾解决的路径
      ——以农村公路建设为例
      （一）下放建设审批权，加强农村公路规划的指导力度
      农村公路建设应注重统筹规划，因地制宜，量力而行，注重实效；既要与小城镇建设、土地总体利用、农业产业功能区定位及移民搬迁、扶贫开发等结合起来，又要与农村山、水、田、林、沟渠治理紧密结合。公路建设要与养护管理、运输发展协调安排。坚持总体规划，有步骤、有重点，分步实施，做到规模适当，结构合理，经济适用。而下放审批权是县乡一级政府实现区县农村公路建设动态管理的良途。
      国家对“十二五”时期农村公路规划编制要根据农村地理条件、经济水平、交通需求、资金供给和公路使用功能，恰当利用地形，合理选择路线、技术指标和路面结构型式，形成畅捷的农村公路网络。实现自然环境与公路建设的完美结合。
      （二）拓宽融资思路，实现资金筹集力量的不断增强
      张德江副总理在河南考察农村公路建设时指出，“把农村公路建成幸福路、致富路、小康路，确保路通、车通、人通、财通。 ”我认为，要实现路路通，首先要实现建设农村公路的财路通。交通主管部门要调动各方面积极性，实现投资主体多元化和资金来源多样化。增加建设资金总量和税收、前期征地、拆迁等方面的政策扶持；建议加强与金融机构的合作，增加贷款额度，以此拉动其他金融机构对农村公路建设的支持。制定优惠政策，增加投资者的信心，鼓励社会资金参与建设；打捆使用农村基础设施建设资金，提高资金使用效率。严格督查，确保地方配套补助资金按时足额到位。加强资金监管，严格招投标制度，实行建设资金专户储存、专款专用专项、专项核算、跟踪管理，加强资金监查、审计力度，确保资金使用安全，发挥资金建设最佳效益。
      （三）强化建设质量责任，保证新建道路质量过硬
      在农村公路建设中，严格执行“计划立项、勘测设计、办理监督手续、成立监理机构、施工招投标、开工报告、交（竣）工验收”等程序是实现质量过硬的必经之路。建议整理评估以前各级下发的管理办法、相关规定，形成农村公路的合订本，通俗本，方便区县好学好用。为进一步落实农村公路建设质量责任制，做到谁施工谁负责、谁监理谁负责，真正把质量责任分解到每个环节和每个具体的责任人上提供方便。
      人民群众是农村公路使用的主体，公路建设的线路选择、设计标准、公路建设施工质量和工程验收等应征求当地村委会和群众的意见和建议，接受社会的监督，特别要注重对施工过程和隐蔽工程的监管。工程竣工验收合格后，按相关规定足额缴纳质量保证金。为确保工程质量，降低成本，在公路改、扩建中，坚持沿原路进行改造、就地取材；不搞线路的大调大改、大填大挖，尽量避免征地拆迁，避免破坏自然环境。
      （四）加强管理能力，实现农村公路工作的三个“根本转变”
      “十二五”期间的农村公路，我认为最重要的是实现三个“根本转变”。
      一是要实现以建为主到以养为主的根本性工作转变，必须建立健全已建公路由谁来管、怎样管、安全问题由谁来负责等相关规章制度。本着“行业指导、村委负责、村民自养、以奖代补”的原则，将公路日常养护分段承包给具体责任人，签订承包合同，明确具体责任和养护经费。
      二是要实现形成路产路权到按照路产路权落实义务责任的根本性工作转变，必须广泛宣传《中华人民共和国公路法》第八条、第九条等涉及农村公路建设的相关法律、以及《路政管理规定》等专门法规，增强群众对路政管理重要性的认识；严禁侵占公路乱搭乱建、摆摊设点、堆放垃圾、挖沟引水等行为；根据公路等级，在路口设立长、宽、高障碍，限制超限超载车辆进入。
      三是要实现粗放式农村公路管理到按城市化道路标准精细化管理的根本性工作转变，建设社会主义新农村，必须坚持科学治路。建立农村公路信息管理和数据更新机制，实现农村公路情况的快速反应，为农村公路规划、建设、管理提供科学决策依据，全面提高农村公路管理水平。
      四、农村基础设施建设突出矛盾解决的共性思考
      （一）立足“三农”开展建设，完善相关法律法规。[5]
      　　我国目前农村基础设施建设的现实面临很多尴尬，出现诸多不正常的现象：相关法律法规中存在诸多对农民的歧视性规定；相关制度仅仅停留于政策层面，比较原则而不易操作且随意性和变动性较大；很多规定出台后没有得到认真地贯彻执行而成为“睡眠条款”等等，农民在基础设施建设中没有多少话语权，项目的多部门审批管理，造成农业发展的考虑太轻，农村社会稳定因素没有过多评估判断，对此，我们认为必须立足三农开展建设，一方面需要在政策和法律层面加大扶植力度，另一方面要在相关立法设计中简化程序、减少成本，提高效率。此外，应当将一些有益的措施加以制度化、法律化，形成长久的规范而不是一时的政策或举措。“我们完全有理由认为，如果人们不得不着重依赖政府强力作为实施法律的手段，那么这只能表明该法律制度机能的失效，而不是对其有效性和实效的肯定。”[6]
      （二）确立农民作为建设社会主义新农村的主体，充分发挥其积极性和创造性 。[7]
      应当积极选出农民和农民利益的代表参与法律、法规和政策的制定过程，真正将农民的利益和呼声用制度的方式加以确立。自己是个人利益最大化的代表，利益机制应当通过参与利益博弈的过程加以体现，这样才能体现他们的主人翁意识，否则就只能是被动的受益或者就是其他群体的恩惠和赐予，权利和利益就很容易来也很容易被剥夺，处于尴尬的地位。如果不让农民自己来决定自己的发展和命运，不让他们参与决策而一味通过行政手段或者高压政策来强迫他们实践上级的决策，必然遭到失败，最终也有损政府的威信和决策。“民主制度作为一项决策制度是效率不高的，但是，它的非政治性的副作用足以证明它是合理的。如果我们想要社会充满活力和兴旺发达，普遍参与政治生活是我们必须付出的代价，除此之外，别无选择”[8]事实上，这种格局已经出现，且农民参与的积极性非常高。
      农村基础设施建设的主体应该是农民，应当充分发挥农民自身的积极性和创造性，而不是学者、官员的积极性。当前，各级政府在新农村建设上赋予了很高的期望，在财政上给予了重点关注，反映了国家层面的高度重视，也得到社会各界的积极响应。但时下，一方面，真正热衷新农村建设并跑上跑下的是一些地方官员和学者，即政治精英、知识精英和经济精英们在为中国的新农村建设而奔走呼吁；而另一方面，作为新农村建设的主体和主要受益者——农民要么反映比较平淡甚至冷漠，或者被动的接受上级的关怀和帮助。这种现状亟待改观。我们认为应在积极吸引社会各界尤其是官员与学者等精英阶层参与（而不是主导）的同时，尽量避免行政主导，而应尽可能使农民成为新农村建设的主导者，在专项资金的使用和新农村建设的具体实施上体现“农有、农治、农享”，使农民自觉地利用各种条件提高自身的经济地位和社会地位。
      （三）立足生态环境和可持续发展及各地实际，引导农村基础设施建设，促进相关产业的发展 [9]
      在新农村建设中，基础设施建设是一个重要的任务。那么，如何搞好新一轮农村基础设施建设呢？我认为应该做到以下四方面的结合。
      1. 农田基本建设与其他产业基础设施建设结合
      做到农田基础设施建设与农村其他产业基础设施的结合与贯通，有利于提高农业及农村其他产业间的物质循环效率和能量转化效率，有利于节约内部运输成本、提高设施利用率等。如农业和农村其他产业间生产项目紧密结合，可以相互利用原材料、生产加工废料等，可以循环利用水源、热源等，可以统一购买原材料和集散产品等，可以集中化粪、处理污水和垃圾等。这些生产项目和环节的配套进行，很有利于农业产业化经营和发展农村循环经济，会大大提高农村整体经济效率。
      2.生产设施建设与生活及公共设施建设结合
      农村居民生活及公共设施建设与农村产业基础设施建设的有机结合，不仅会大大提高农民的现代生活质量，而且也会大大提高农民通往各种生产场所的便捷程度，提高各种物料运转的便捷程度，提高各种原材料、废料及能源的综合处理和利用的效率。这些会无形中提高整个农村经济的运行效率。此外，农村居民的社会生活联系也会因此而更为紧密，知识、科技、信息、情感等方面的互动程度会更高，这会大大促进农村社区组织、民主政治、精神文明、专业合作组织等方面的建设与发展。
      3.城镇基础设施建设与农村基础设施建设结合
      新农村建设是在城乡统筹的大背景下进行的。在这种情况下，城市、城镇的基础设施建设要全面地向农村延伸、向农村覆盖，而农村的基础设施建设则要不断地完善，并向外拓展，以迎接、对接城市（镇）延伸、过境的公共基础设施。如国家公路、桥梁、电力、通讯、水利、输油、输气、供暖等设施都可以与广大农村对接，惠及农民群众。
      4.农村基础设施建设与农村生态环境建设结合
      农村生态环境是农村一切生产生活活动的载体，同时也为城镇乃至城市提供生态产品输出（纯净水、新鲜空气等）。因此，农村各方面基础设施建设必须与其有机结合，和谐统一。
      农村基础设施建设会促进农村生态环境建设，反过来，农村生态环境的改善也有益于农村基础设施的良好运行。农村生态环境水平的提高，不仅有利于农业和整体农村经济的可持续发展，而且也会大大提高农村居民的生活质量水平；不仅有利于农村经济社会和谐发展，而且也会大大提高城市和全社会居民生活的安全度，实现人与自然的和谐，建设环境友好型社会。
      （四）充分发挥政府的指导作用，根据经济发展需要进行有效调控
      农业虽是国民经济的基础，但因其具有较大的风险而往往处于竞争力较弱和微利地位，严重影响农业投入。社会主义新农村建设需要十五至二十万亿元资金， 而这光靠农民投入是远远不够的。在此，一方面需要国家财政加大对农业发展的扶植力度和对落后地区转移支付的力度，解决农业发展和建设中关系重大、需要迫切解决的和投资较大、民间资本无力介入的项目等；另一方面需要通过各种有力措施进行调控，既要引导各种资金尤其是银行资金与国外资金投入到农业生产各环节，更要加强调控以保证资源的有效利用和合理流动，提高资金的利用效率。
     
      
 
 
 
注释:
  [1] (美)罗纳德。德沃金著《认真对待权利》信春鹰、吴玉章译中国大百科全书出版社1998年。中文序言第2页
  [2]略论公共决策法制化陈庆之 刘箴 等 湖南财经高等专科学校学报 >> 2002年06期
  [3] 陈瑞华《看得见的正义》中国法制出版社2000第4页
  [4]本部分参考郑春祥。农村基础设施建设的融资问题探讨。中国矿业大学本科毕业生论文http://blog.163.com/xiaomage_zcx/blog/static/56087832009525115533103/
  [5]参考胡晓玲　李勇军：国外农村法制建设的经验借鉴研究来源：《经济法论坛》（第5卷）http://www.swupl.edu.cn/nongcun/content.asp?cid=787060596&id=918580242
  [6] E。博登海默《法理学、法哲学和法律方法》邓正来译中国政法大学出版社，1999，345页
  [7]参考胡晓玲、李勇军：国外农村法制建设的经验借鉴研究来源：《经济法论坛》（第5卷）http://www.swupl.edu.cn/nongcun/content.asp?cid=787060596&id=918580242
  [8]（ 美）埃尔斯特，（挪威）斯莱格斯塔德编《宪政与民主：理性与社会变迁研究》潘勤、谢鹏程译朱苏力校，三联书店，1997
  [9]本部分参考基础设施建设须注重四个结合http://news.xinhuanet.com/theory/2006-07/18/content_4848440.htm