法政时代的整体治理——有效协调府际关系的正道

　　在趋同化的时代背景下，任何机构都将在世界风云变幻中接受政治改革的影响。整体治理最大的亮点在于实现了组织的整合，任务型组织在整体治理中表现出组织层次上的整合，跨越了组织界限，使组织边界趋于模糊。[8]整体治理正是以任务型组织形式尊重各行政主体的利益，在法治基础上高屋建瓴的力图最大限度的整合资源，承认官僚制却又不囿于传统行政架构。中国必须构建学习型政府并加强监督制衡，在法律范畴内循规蹈矩的弥合府际争议。在多管齐下并循序渐进的引入新公共管理理论，“用我们的宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。”[9]探求元文本的情境生态模型，进行适当政治改革以提高西方理论在中国的生存能力，尤其探究宪政法治及三权分立并以此弥合府际争议，进而实现不断循环的良性互动。整体治理通过提前运筹以整合资源，将府际争议弥合于萌芽状态，故能在未来的树立良好政府形象中独领风骚；力求避免以邻为壑，减少扯皮内耗以集中精力协调公共资源进而大展宏图。 
　　三、法政时代的整体政府协调府际关系的可圈可点之处 
　　后发优势不是历史施舍的，而是在不断开拓创新中觅得。宪政框架下的整体政府可整合资源、增强互信进而消解府际争议。 
　　整体治理弘扬宪政法治，重新聚焦于公义。整体治理尊重司法权，推崇有正义感的法官的智慧，倡导以判例法和司法审查的成功案例来处理府际争议，从而另辟蹊径解决府际争议；整体治理以公正为根基并主张消除特权，将处理府际争议置于平等的框架之下，从而避免上级政府偏袒庇护；整体治理将法律推向前台，力求制定弥合府际争议的法律从而有章可循；整体政府合理融入分权制衡因素，对各级政府都严格限定行为范畴；整体治理尊重下级的合法权益，以平等的心态消除潜在的纷争隐患；整体治理旨在清理侵害他方利益的害群之马，整合资源更好的服务社会；整体治理再创行政科学对公正关注度的新高，倡导营造保障公平的情境。立足于公正才能凝聚力量，才可以让处理争议的结果无可厚非。“惟愿公平如大水滚滚，使公义如江河滔滔。”立足于公义的整体治理不会羁绊于条块分割，而超然的摆脱科层制的窠臼并根据实际需要协调，是弥合府际争议和协调府际关系的基点，是新公共管理的发展趋势，是软实力的重要组成部分。 
　　整体治理倡导权责对称，整合日趋离散的行政资源。整体治理讲求权限明晰、权责对称；通过限权问责打造天平而非扩权卸责来喂养尺蠖；在适合市场化的领域约束权力而不与民争利，在公共服务领域履行责任而非推卸给市场。[10]在分权成为潮流的情境下，政府各怀心志并有演化成一盘散沙之势。整体治理试图超越新自由主义的框架，尊重已有成就并提高效率，明确定位职能以聚合力量服务民众。“美国行政学研究发轫期着重于讨论行政在整个政治制中地位和作用问题，研究了统一和加强行政力量对于维护特定统治秩序的必要性和可行性。” [11]这说明整合的必要性，整体治理在分权的基础上明晰中央行政部门与地方政府的权限，从法律上规定各级政府的责任与使命；又不乏灵活的整合乃至以项目管理的方式应对频发的府际争议，促进中央行政部门间的横向协作、部委与其下属机构之间的内部纵向协作、地方政府间的协作、部委与地方政府间的协作，从而使政府为服务民众的意愿凝聚成一股力量，实现多元网络型府际关系协同合作，纳入多中心的非政府组织治理体系进而坚不可摧。 
　　整体治理搭建网络状治理交流平台，促进多元民主协商。按照政府管理范式从统治向治理转变的角度，为解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突提供一种新的思路。[12]公共治理在维护公共利益的基础上集思广益、开诚布公、广纳雅言，基于平等协商立场，以理性为支撑平台，增强决策的合法性，形成良性互动循环。[13]整体政府秉承价值中立原则，兼顾各方利益，重视协商，尊重话语和竞争，从而全面的考虑问题，同时增加达成稳定而非专断的一致协议的可能性。[14]整体治理对府际关系的协调具有提纲挈领的作用，要求政府之间、政府与社会、政府与NGO的资源共享，打破层级并成立网络型组织以相对平等的语境对话；整体治理摆脱传统行政架构的窠臼而侧重于治理层面，甚至超越层级束缚根据具体需要进行协调交流；整体治理尽力消除行政区划与经济区域重合的不利影响，使政府协调一致进而通力合作，小而言之可有效促进本区域政府的彼此协作，大而言之将提高整体实力进而提升综合效能；整体政府可引领政府间和谐共处进而兼容并蓄，使政府认识到分权基础上整体协作的好处。政府间以网络状形式平等协作，互相尊重并举行多元民主协商，纷争自然迎刃而解。 
　　整体治理提前预警并有效化解危机，塑造政府公益形象。信息时代负面新闻传播加速，府际争议对政府的总体形象损害不言而喻，分权容易导致信息失真沟通不畅，故需从危机管理层面协调府际争议。整体政府可让政府间共享信息集约整合，发起预警以未雨绸缪的规避风险。2003年的SARS考验了各级政府的协调控制能力，在突发危机面前各地但求自保，只能采取的强制措施以化解危机。我们每一个人都加入社会之中，把自身以及我们全部的力量都置于公众意志英明领导之下；我们是一个整体，每一个成员都是其中一个不可分割的组成部分。[15]当每一个行政主体都能够融入整体治理理念中，针对社保引起的争议制定统一标准并成立协调小组，确保国民无后顾之忧，也减少府际争议发生的概率。国家安监总局和煤监局联署办公即为整体政府的外在表现，而长远意义的整合两个以上政府部门目标会化解内部危机；将来的“大部制”会实现政府职能的整合，在整合服务理念中整体治理将会大行其道，有效处理危机从而在民众中树立良好形象。 
　　尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。[16]整体治理立足宪政法治，在博弈中塑造出合乎法治要求的行政主体；营造阳光公正的语境，确保府际关系的协调不偏不倚；倡导政府间的良性互动以促进政府彼此信任，通力协作使政府的整体优势得以发挥；整体政府力求达到文化整合的高境界，把有限的资源用在刀刃上；协调各方利益以解决条块分割的弊端，整合碎片化的资源以产生积聚效应；最终实现新公共管理语境中的多中心治理，将NGO纳入治理主体之中，从而实现多中心的和谐共治。整体治理是众望所归的消弭府际争议，实现网络型府际关系良性互动的正道。 
　　【注释】 
　　[1][加拿大]戴维·卡梅伦《政府间关系的几种结构》《国外社会科学杂志》中文版2002年第1期P115-121 
　　[2]丁煌《西方行政学说史》武汉大学出版社2004年版P298-300 
　　[3][4]杰夫雷·萨克斯胡永泰杨小凯《经济改革与宪政转型》《开放时代》2000年第7期P4-25 
　　[5]蔡定剑《法律冲突及其解决的途径》《中国法学》1999年第3期P49-59 
　　[6][挪威]Tom Christensen Per Lgreid《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》张丽娜译《中国行政管理》2006年第9期P83-90 
　　[7]罗豪才、宋功德《公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视》《中国法学》2005年第5期P3-23 
　　[8]曾令发《任务型组织的发展：从新公共管理到整体型治理》《学海》2007年第4期P129-134[9]伍德罗·威尔逊《行政学研究》《国外政治学》1987年第6期P30-35；1988年第1期P42-51 
　　[10]秦晖《公共权力、公共责任与限权问责》《吉林大学学报》2006年第3期P9-13 
　　[11]张铭《美国行政学研究发轫的几个特点（下）》《中国行政管理》2000年第2期P40-42 
　　[12]王健、鲍静、刘小康、王佃利《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》《中国行政管理》2004年第3期P44-48 
　　[13]蔡英辉《我国中央部委与省级政府之间横向关系的现实困境及其治理对策》《四川行政学院学报》2007年第1期P9-12 
　　[14][澳大利亚]约翰·S·德雷泽克（JohnS.Dryzek）《协商民主及其超越：自由与批判的视角》丁开杰译中央编译出版社2006年版P34 
　　[15]卢梭《社会契约论》陕西人民出版社2006年版P27 
　　[16]俞德鹏《立政关系法：宪法概念的新定义》《政治与法律》1998年第6期P39-44 
　　《公共行政与人力资源》2007年第6期P18-22