试论《银川市农村环境保护条例》第24条的实施状况及建议

　　二、《银川市农村环境保护条例》第24条的有关规定及其实施状况

　　针对秸秆焚烧的种种危害，银川市出台的《银川市农村环境保护条例》中对此做了相关规定。条例第24条第二款规定：“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”；第40条第二款规定了处罚措施，“违反本条例第二十四条第二款规定，在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域，露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由环境保护主管部门责令停止违法行为，处以二百元罚款”。值得一提的是，在《银川市农村环境保护条例》实施的第二日，环保执法人员便依据《条例》的第24条第二款和第40条第二款对某公司焚烧落叶的行为开出了首张罚单，并对其进行了批评教育。该条款的规定对于推进秸秆的综合利用，尤其是禁止焚烧秸秆对于缓解环境污染起到了积极的作用。
　　笔者在平吉堡等地走访调研时，见到许多农户都只剩一些老人，询问才知，家里的青壮年大多已经去城里打工，田里的农活只能由老人自己完成，别说是处置秸秆，能把农忙时收割完成都已经是勉勉强强，更别说大量的秸秆，往往随意丢弃或者焚烧是最简单的办法。一方面，除却少量用于喂养牲畜、垫圈等，剩余的燃烧已是习以为常的一件事；另一方面，农民普遍不知《银川市农村环境保护条例》的出台，更不知条例中禁止焚烧秸秆、落叶等的规定。目前条例中关于秸秆的规定主要是禁止露天焚烧，违者处以罚款等，那么这样的处罚方式是否会过于单一，应如何保证执法的效果，是否“见烟就罚、见火就抓”呢？我们在调查问卷中问及受访人员就《条例》第四十条第二款关于“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域，露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由环境保护主管部门责令停止违法行为，处以二百元罚款”的看法时，仅有15.79%持合理态度，15.79%认为罚款数额过高，持其他态度的为68.42%，在持“其他态度”中，经过询问，大多认为是不合理、不需要罚款甚至是没有观点，15.78%认为不合理。认为罚款数额过高的受访人员表示，现在大部分农户都是独门独院，就算有焚烧往往也只是小范围的焚烧，一次罚200数额过高，应该根据其焚烧的数量来决定罚款多少钱。另一些受访群众表示，不是他们不支持条例的出台，但是对于老人来说，即使条例出台了，他们也没有足够劳动力去处置秸秆，光运走就是很大的困难，最多变焚烧为丢弃，实在是无能为力。银川市此前也有冬季禁火令的相关规定，即冬季林地荒地禁止烧荒烧纸、焚烧秸秆等，短期效果显著，但一过了严查严抓时期，便又有农民开始偷偷焚烧。

　　三、关于提高《银川市农村环境保护条例》第24条实施效果的若干建议

　　《条例》的出台固然重要，但若没有得到良好的实施，那么再好的法条也只会成为一纸空文，这是任何立法者都不希望看到的。对此，笔者认为，环保执法部门可以从以下几个方面入手，确保条款得到更好地实施。
　　一是要设点宣传，尤其是在农村地区，更应当加大对《条例》的宣传力度，普及露天焚烧秸秆、落叶的危害知识。同时还要做好巡查工作，深入田间地头。在调查问卷中，78.95%的受访人员肯定《条例》的实施能够对改善农村环境起到一定的作用，但遗憾的是，没有一个人知道这部与他们生活息息相关的《条例》已经通过并施行。这更体现了《条例》及禁烧宣传的必要性。另一方面，还应协调各部门做好农作物秸秆回收处理等，从源头上禁止焚烧秸秆现象。
　　二是要采取两手抓的办法，通过转变农民的思想认识和行政处罚相结合，改变单一的处罚方式。在《条例》宣传过程和执法过程中，宣传人员和执法人员应当对秸秆的各项用途和随意焚烧丢弃的危害进行详细说明，通过与村委会合作，采用宣传栏、村广播进行秸秆知识普及，“变废为宝”，从而使农民从根本上改变秸秆用处不大的认识，而非粗暴的“见烟就罚、见火就抓”。
　　三是要政府出台相关的政策法规，鼓励农民对秸秆的开发利用，给予技术、政策和资金上的支持。正如上文所述，尽管秸秆有着极高的利用价值，但是由于秸秆开发技术成本较大、收益期较长，往往不被农民所选择。政府可以出台相关的政策，例如：发放政府补贴，在农忙之时组织大型具有粉碎功能的收割机，帮助劳动力不足的家庭搬运秸秆，提高农民秸秆利用技术的积极性等。江苏省于2006年即通过了首部农作物秸秆焚烧的省级地方性法规—《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，不仅将秸秆焚烧纳入法规，更明确规定了对秸秆综合利用的扶持措施，开辟了“疏堵并举”的新路子，收到了良好成效。决定除了明确规定四类区域不得露天焚烧及其处罚措施，更明确指出各部门应重点支持秸秆综合利用技术与设备、落实相关的优惠政策等。河南省于2012年开始实施的《河南省固体废物污染环境防治条例》也专设了一章“固体废物的开发利用”，鼓励包括秸秆在内的固体废物的开发利用，并可享受相关优惠政策。
　　随着银川市环保局争取将银川市列入《国家重点区域大气污染防治规划（2011-2015）》中的防控城市，银川市大气污染联防联控工作进入了一个新台阶，2013年将成为我市大气污染联防联控工作的关键年。《银川市农村环境保护条例》第24条禁止露天焚烧秸秆、落叶的出台对于防治农村地区的大气污染有着极大的意义，对于政府部门的环保执法工作也起着指导作用，我们也期待在各部门的努力下，《条例》第24条能够收到其预期的效果，对改善农村环境起到积极作用，为农村乃至银川构建一片洁净蔚蓝的天空。