浅谈行政规范性文件制定与执行中的诚信问题探析

　（二）政府在行政规范性文件执行中的失信问题
　　行政规范性文件是具有法律效力的国家政令，公民、法人和其他组织在进行各种活动时必须遵守，行政机关在实施具体行政行为时也必须依据。
　　例如：《幼儿园管理条例》第八条规定：“举办幼儿园必须具有与保育、教育的要求相适应的园舍和设施。幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标准。”为此，各地也制定了相应的规范性文件来具体落实这个部门规章。如，L省教育厅制定的《L省城市幼儿园(所)办园基本标准》规定：城市幼儿园(所)园舍建筑面积定额，最小规模的幼儿园应有3个班，园舍建筑面积需达到990平方米，11平方米/生。幼儿教育主管部门在核发办园许可时，通常按此文件审核。但有些地方因投入不足，存在较多不符合条件的无照幼儿园。而相关部门对此既不取缔也不管理，存在较多隐患。
　　可以说，以上文件制定的初衷是好的，在学前教育尚未纳入义务教育范畴的今天，政府可以通过标准的制定和严格的准入，为幼儿提供间接的教育保障。既然制定了标准就应当去严格执行，否则这些规范性文件就是一纸空文，不仅起不到引导的作用，还会在群众中产生对政策的轻视感和政府不诚信的不良印象。最终导致政策就像鸡肋，被弃之不顾，该怎么干还怎么干，反正政府也对违反政策的行为睁一只眼闭一只眼。如果行政机关在执法时又不能一视同仁、同等对待，或者行政机关出尔反尔，行政相对人的权益即使受到损害也无法得到救济，都会影响到政府的公信力。

　　三、促进政府在行政规范性文件制定与执行中讲诚信

　　行政规范性文件虽然不是法律，但却是公众最常接触的直接涉及其利益的指导性文件。因此，其制定与执行就应当具有一定的严肃性，政府更应对自己制定的文件负责任，如果不符合社会实际就应当有所调整，但尽量不要出尔反尔，并保证自己首先对政策的遵从，然后是要求群众去遵从，这才是诚信政府。
　　（一）行政规范性文件的制定应合法合理
　　制定规范性文件应当遵循合法、合理、公开、精简、统一和效率的原则。
　　首先，行政规范性文件的制定要严格依据法律规定，不能同法律相抵触，同时也不能简单重复法律的规定，要对法律的概括性规定加以细化和增加其可操作性。
　　其次，制定或修改行政规范性文件时要深入基层、充分调研论证。同时，最好能组织利害关系人进行规范性文件草案的听证和意见征询。因为目前规范性文件从起草的程序到其后的适用很少受制约，公众也很少参与，使有的行政规范性文件不太符合现实情况，难以得到贯彻落实。所以，要增强行政规范性文件的适用性，就必须深入调查研究，并充分听证和征求意见。
　　再次，要保持行政规范性文件的一定的稳定性。行政规范性文件不仅对行政相对方具有拘束力，对行政机关本身亦有确定力。行政规范性文件一经发布，行政机关非经法定程序不得任意撤销、改变、废止。修改要考虑是否必要，并进行充分论证，如果没有诸如公共利益的需要就不要轻易变动，这就是信赖保护。英国的合法预期保护制度值得我们借鉴，该制度不仅关注行政领域的信赖问题，还关注行政指导、政府政策变化和政府的长期行政等。要保护当事人对政府未来行为的信赖，政府的行为，包括行政执法、行政承诺以及政府的政策制定等，只要能产生一种合法预期，都应该受到保护。
　　最后，要给予行政管理相对人以相应的救济权利。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”即，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。
　　（二）行政机关应严格执行行政规范性文件
　　由于目前行政规范性文件难以兼顾到社会的各个角落，地区之间的差异性和政策的灵活性，使得政策与法律相比较而言，更加缺乏连续性和稳定性，在执行上似乎可以不那么严格。但这种执法者对规范性文件的宽松适用和不尊重，恰恰更加降低了行政规范性文件的权威性。既然政府制订了行政规范性文件，它就是用来规范某一领域的行为的，执法人员和行政管理相对人都应当严格遵从。尤其是政府及其部门在社会诚信建设中要起示范带头作用，如果自己制定的文件都不遵守执行，又怎样去要求他人来遵循呢？
　　依法行政要求政府诚实守信，在当前行政规范性文件带来的政府失信问题较多的情况下，我们有必要对行政规范性文件的制定、修改和执行问题加以进一步规范，使其能够在社会管理中发挥应有的作用，并促进政务诚信的建设。