我国政府公共信息服务问责制改革的目标取向论析

　　1.遵循人民主权原则。人民主权，又称主权在民，也就是人民当家作主的意思。[4] 114人民主权原则回答了对政府公共信息服务进行问责谁有最终权力的问题。人民主权论认为，国家是由人民根据自由意志缔结契约的产物，国家的最高权力属于人民。即人民是主权者，是国家的主人，行使当家作主的权利。政府信息作为一种重要的国家资源，人民理所应当地对其享有知情权，平等地获取政府信息是人民的合法权益。“几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务。”[5] 26政府是被授权者。作为人民行使权力的代理者，政府理应向人民公开信息。保障人民获取政府信息的权利是政府必须履行的责任。换言之，人民与政府之间的委托—代理关系决定了政府在行使人民赋予的权力的同时，必须受人民监督，向人民负责。[6]政府有责任向人民公开所掌握的信息，人民有权对政府机构及官员公开信息的行为进行监督问责。总之，要实现政府公共信息服务问责的民主化，就应当以广大人民群众为最根本的问责主体。民主化的政府公共信息服务问责制从本质上体现的问责理念是：广大人民群众是国家权力的真正拥有者，政府机关及其工作人员要向人民群众负责。人民群众通过选举的方式将国家权力授予政府机关及其工作人员之后，有权要求他们对职责的履行情况进行说明，有权要求他们公开有关政府运作的信息，有权要求他们对违反职责要求的行为承担责任。
　　2.遵循多数原则。多数原则，按照亚里士多德的界定，即“政事裁决于大多数人的意志”；[7] 312按照罗伯特·达尔的界定，即“当在不同的备选方案之间进行挑选时，为较多数人所偏好的方案应该被选中”。 [8] 51多数原则是使民主能够正常运转的游戏规则。萨托利就曾说过，除非多数“游戏规则”或原则得到普遍接受，民主制度便没有处理内部冲突的规则可言，也就很难作为民主制度运行。[9] 36在政府公共信息服务问责方面，多数原则回答了政府公共信息服务问责主体应当如何开展问责工作的问题。在具体实施问责的过程中，民主化的政府公共信息服务问责制要求问责主体遵循按照多数人的意志进行决定的原则开展工作。这一原则规范着政府公共信息服务问责主体的问责行为。在作出政府公共信息服务问责处理决定时，应当按照政府公共信息服务问责主体中多数人的意志做出决定，而不应当由部门领导个人做出决定。只有这样，才能防止人治问责，才能防止错误问责，才能确保政府公共信息服务问责的公正性和严肃性。
　　3.遵循平等原则。“平等这个词概括了人类迄今为止所取得的一切进步。”[10] 256 作为民主政治的一项重要原则，平等就是“公民在政治上被一视同仁”。[11] 11在民主社会，平等是不可或缺的。“在民主时代鼓励人们前进的主要激情，是对这种平等的热爱。”[12] 621对于政府公共信息服务问责来说，平等原则回答了应当如何确定政府公共信息服务问责对象的问题。所有的政府官员在公共信息服务问责中的权利和义务都应当是平等的。不应当存在只享有各种权利而不承担接受政府公共信息服务问责义务的政府官员，也不应当存在只承担接受政府公共信息服务问责义务而不享有各种权利的政府官员。所有政府官员既应当平等地享有各种权利，又应当平等地承担接受政府公共信息服务问责的义务。所以，在确定政府公共信息服务问责对象时，唯一的判定标准是看政府官员是否违背了职责要求，不能因为一些党政领导干部位高权重就将其排除在政府公共信息服务问责对象的范围之外。
　　三、政府公共信息服务问责的法治化
　　1.问责法制统一化。有法可依是政府公共信息服务问责法治化的基础。对于政府公共信息服务问责制来说，有法可依的“法”，既包括国家法律，又包括地方性法规、规章。政府公共信息服务问责首先要在国家法律的规范下开展，严禁一切违犯国家法律的问责行为。在遵守国家法律的前提下，政府公共信息服务问责要依据相关的法规、规章有序进行。当前政府公共信息服务问责的规定要么散见于国家法律法规中，要么分别出现在各地方规章中。也就是说，目前政府公共信息服务问责法制还不健全、不统一，给依法问责带来了一定的困难。因此，必须进一步健全政府公共信息服务问责法制，通过调整、完善立法促成其走向统一化。
　　2.责任划分法制化。对政府机关及其工作人员进行问责的前提是责任明确，以法律和正式制度的形式对不同的部门与岗位的责任进行划分，否则，就无法确定谁应该承担什么责任，也无法有效地追究责任。[13] 法治的一个重要原则是：与法律相关的责任必须明示于法律中才是有效的。这样，使权力只受合法责任的制约和保护，而不受非法“责任”的掣肘。对于消极责任，尤其需要以规则的明示为前提。因为凡是合法的权力行为，无须追加其他任何责任；凡是违法的权力行为，不管其实施主体是谁，都不能豁免，更不能放纵。
　　当下我国政府公共信息服务的责任划分至少应从两个层面考虑：一是党政之间，即党务系统和政务系统之间的职责划分。一起责任事件，到底应该由党委书记负责还是由行政首长负责，目前并没有明确的判断依据；二是责任具体到人，即在党政领导正副职、上下级官员之间的责任如何分配。如果权责不清，责任划分带有不可预期性，必然会使问责“弹性”过大，最终失去公平性。与此同时，责任划分既要明确也要合理与适当：缩小责任范围意味着有些权力没有责任，从而违背民主政治的初衷；扩大责任范围不仅意味着有失公允，挫伤政府及其官员的积极性，而且可能使责任无法实现，因为现代社会责任感被削弱的重要原因之一，就是责任的范围被过分扩大，超出了责任主体的能力，所以，“欲使责任有效，责任就必须是明确且有限度的，而且无论从情感上讲还是从知识上讲，它也必须与人的能力所及相适应”。 [14] 99
　　3.责任追究程序化。从整体上说，民主是一种程序，[9] 25而且作为一种程序的民主，必须先于我们可以要求于民主的其他任何基本成就而存在，甚至可以说，没有程序就没有民主。为此，必须用程序来保证政府公共信息服务问责制沿着法治的轨道进行，防止陷入人治的误区。当前我国政府公共信息服务问责在程序方面不尽完善，亟需改进。政府公共信息服务问责的程序化涉及问责全过程的方方面面，内容很多，但以下三点尤其迫切：一是政府公共信息服务责任的认定程序。有了明确的责任划分，还需要通过一定的程序来认定责任的归属、严重程度等，否则就可能出现“替罪羊”问题而背离问责的初衷。二是政府公共信息服务问责的启动程序，即问责主体以什么样的形式、在什么场所、通过什么样的方式对政府机关及其工作人员进行问责。如人大的质询、罢免等问责形式，已有法定程序，但其他问责主体如何对政府机关及其工作人员进行问责，显然还没有相关程序。三是政府公共信息服务问责的回应程序，即被问责的政府机关及其工作人员通过什么样的程序来为自己的行为进行解释甚至辩解，在政府公共信息服务问责事件中“引咎辞职”或被免职的官员沉默无声并不符合责任政治的原理。