论民族区域自治制度的政治整合功能

　　鉴于不同民族国家内部所面临的整合问题具有不确定性。为了使政治整合成为一个有效的分析工具，有必要在定义中选取一组合适的变量，但所选取的任何一组变量都不是恒定不变的，应当随着政治整合侧重点不同而增减。根据中国多民族国家政治整合的特点，以下试从民族整合、领土整合、价值观念整合、目标取向整合、行为方式整合等变量来分析民族区域自治制度在我国政治发展中所具有的政治整合功能。
　　二、民族区域自治制度的政治整合功能
　　从以上政治整合的五个工具性变量出发，民族区域自治制度的政治整合功能主要可归纳为以民族整合为核心、以领土整合为先导、以价值观念整合为基础、以目标取向整合为前提、以行为方式整合为重点等五个方面的功能，以下分述之：
　　第一，民族区域自治制度以民族整合为核心。民族整合是指通过对存在着差异的和分离的文化价值观念的民族之间的整合，以发展出对国家的整体认同。根据米隆·魏纳的观点，新兴国家为完成民族整合目标，大都采取两种策略：一是同化政策，即消除少数民族的文化特点，将之纳入国族文化（national culture）中，如美利坚化；二是差异性统一政策，即建立国族的忠诚感（national loyalties），但不排除少数民族的亚文化，具有“族群算术”的特征。实际上，政治体系很少单独使用某一项策略，而是两种因素的组合[5]52-64。民族区域自治制度可以看作是这两种民族整合策略的例外。一方面，以建立国族认同为目标，强调各民族作为中华民族的一员，享有平等的政治地位。宪法第4条规定：“中华人民共和国各民族一律平等，”这就在政治上区别了国家民族与非国家民族，突出了中华民族作为国族的特殊意义。“平等地位”从政治层面上建构了国族认同，把本民族看作是国家内的一个民族，把国家看作是更大和更重要的共同体，从而在少数民族政治认同结构中形成民族认同和国家认同的有机统一。另一方面，民族区域自治制度承认并尊重各民族保持和发展其文化的权利，并以国家力量予以扶持，同时鼓励各民族文化之间的相互交流、取长补短，强调中华民族的和合文化，以尽可能地吸纳众多的民族文化，形成中华民族文化上的同质性。宪法第4条规定，“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”这样，以“一元”之下的“多元”促进一元的中华文化的发展及“多元文化”在自由发展的基础上对“一元文化”的宽容所产生的认同感。
　　第二，民族区域自治制度以领土整合为先导。领土整合是指建立国家的中央权威，以实现对其领土的管辖。吉登斯认为，传统国家有边陲而无国界，[7]4因而聚居在边陲的少数民族并不是天然归属于中央政权的。新的民族国家建立后，最重要的特征是宣布固定的领土范围。但是由于历史上波动的疆界以及模糊的领土范围，将随着新兴民族国家主权控制明确的领土而消失。因此，许多新兴国家的领土整合先于其他形式的整合，中国也不例外。
　　《民族区域自治法》第2条规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这样，民族区域自治制度首先通过立法的形式把中央与主要的少数民族聚居区域的关系确定下来，实现了国内领土的统一管辖与少数民族自主管理相结合。另一方面，民族区域自治制度有效地解决了传统中国国家政权在少数民族地区的“断裂”问题，把国家权力直接深入到了处于国家边陲的少数民族地区。现代国家产生以前，由于国家能力有限，行政权力一般无法直接控制其边陲地区，这也就是中国为什么有“王权止与县政”的说法的原因。“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。”（《民族区域自治法》第5条）“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”（《民族区域自治法》第7条）这样的制度安排“在将少数民族的地方政权转化为国家直接领导下的地方政权的同时，通过保留直接掌控这些政权的少数民族领袖和上层人士的政治地位的方式，在最大限度地降低抵抗的情况下将少数民族的地方政权纳入到国家政权体系当中”[9]。同时，以自治区、自治州、自治县、民族乡等不同层级的民族区域自治形式将国家行政权力有效地深入到边疆地区，从而确保了国家领土的统一和中央与地方的政令畅通。