论我国政府绩效评价主体体系的构建

　1． 公众与立法机关
　　前已述及，在民主政治下，政府是接受公众委托、按照公众的意志来行使管理国家和社会公共事务权力的。政府的权力归根结底都来自公众的授权。作为政府的委托人及其公共管理和公共服务的最终承接者——公众对政府绩效中体现出来的绩效水平具有评价的权力，应成为政府绩效评价的重要主体。因为，公民作为政府的公共管理和公共服务的最终承接者，对政府绩效理应最具有发言权，所以公民参与原则是绩效评估的基本原则［6］。

　　立法机关作为公众利益的忠实代表，也应是政府绩效评价主体。由于立法机关的特定地位和作用，由其来对政府绩效进行评价，可以克服群众评价在信息占有、专业性、权威性（刚性）等方面的不足。在立法机关的政府绩效评价过程中，国家审计机关往往发挥巨大的作用，尤其是在立法型审计管理体制之下。
　　但是，立法机关代表民意，履行表达公众意志的功能，并不意味着公众就放弃了对国家和社会公共事务的知情权，也不意味着公众放弃了自身对政府绩效进行评价的权力。公众作为政府的主要服务对象和施政行为的直接接受者，其对政府的评价能直接反映政府行为的效果，因而该评价是衡量政府绩效的有力工具。公众参加政府绩效评价被认为是新公共管理运动的一个基本特征［1］。因此，立法机关或政府自身，都应积极引导公众参与政府绩效评价，通过恰当的评价来促进政府提高绩效，这也是推动国家民主化进程的一个重要方面。
　　2． 上级政府、部门及领导
　　下级政府与上级政府、职能部门与政府、公务员与部门领导、下级公务员与上级公务员之间也存在着受托责任关系。因此，这些受托责任关系链中的直属上级有权对下级在履行职能过程中所获得的成绩和效益进行评价。并且，与其他评价主体相比，直属上级往往是最了解被评价对象的工作环境和日常运作的组织或个人，其在搜集评价所需的数据和相关信息、评价的权威性等方面具有其他主体无法比拟的优势，因而可以在评价中经常采用较多的定量数据，这大大提高了评价的客观性和准确性。这也是直属上级在传统的行政模式中经常作为唯一的政府绩效评价主体的一个重要原因。
　　然而，即便是由上级政府或部门领导来进行绩效评价，也不能根本解决评价主体与评价对象之间的信息不对称问题。由于评价结果的客观性在很大程度上取决于主体所获得的信息的充分性和适当性，
　　建立相关的保障机制，以保证用于绩效评价的信息相关、可靠，就显得尤其重要。此外，上级对下级评价的客观性容易受到上级主观意志的影响。因此，建立一套科学、公允的评价程序，使绩效评价免受上级部门与官员的主观影响，也就变得非常重要。
　　3． 学术研究机构和非营利性的民间组织
　　学术研究机构和非营利性民间组织，如大学或者公益性基金会设立的研究所、评价机构，也经常作为公众利益的代表来衡量政府的绩效水平。尽管这些主体与公众之间没有明确的委托受托关系，但其与公众之间实际上存在一种隐性的、间接的委托受托关系。并且，公众对其评价结果的依赖，也决定了这种隐性委托代理关系的存在。从这个意义上讲，学术研究机构和非营利性的民间组织对政府绩效的评价仍然源自政府对公众的公共受托责任。
　　值得注意的是，由于政府的受托责任关系会随着民主政治的发展而不断变化，政府绩效评价主体的范围也应当处于不断变化之中。因此，新闻媒体、政党等也可能参与政府绩效评价，但这些主体对政府评价的权力从根本上都来自政府的公共受托责任。
　　综上所述，依据政府的公共受托责任，政府绩效评价的主体应当包括社会公众、立法机关、上级政府（部门或者领导）、其他民意代表机构（如公共管理学术研究机构）等等。这些评价主体的角色身份、知识经验和利益需求各异，其对政府绩效关注的角度、重点与评价所采用的方法、标准以及最终评价结果的客观公正性和准确性都存在较大差别。只有将这些主体的评价综合起来，才能得到关于政府绩效（也就是公共受托责任履行情况）的相对全面、客观的评价。
　　二、 国外政府绩效评价实践中对评价主体的确定
　　从国外实践来看，评价主体多元化成为一个共同特征。这些多元化的主体是与政府公共受托责任的内在要求相一致的。本文以美国和英国的政府绩效评价主体的分析为基础，以期为构建我国政府绩效评价主体体系寻求可供借鉴的经验。
　　（一） 美国
　　美国的政府绩效评价主体可以归纳为以下几类。
　　1． 被评价对象自身
　　被评价对象自身是美国各层次政府绩效评价的一类重要主体，尤其是在职能部门的绩效评价中居于重要地位。美国联邦政府各部门在每个财政年度末都要对部门绩效状况进行自我评价，并将评价结果编制成“绩效与责任报告”向总统、国会和公众报告［7］。美国的地方政府绩效评价中，自我评估同样重要，例如，以地方政府绩效评价闻名的凤凰城，其绩效评价的一个显著特点就是各部门因地制宜地制订战略计划，自主开发和使用绩效评价指标并在《市政经理执行报告》上自主反映本部门的情况［8］。
　　2． 上级机关或领导
　　美国是联邦制国家，上级政府一般不参与对下级政府的绩效评价。但在政府内部，上级领导或机关仍然构成了绩效评价的重要主体。例如，政府行政首长会对职能部门的绩效进行评价、职能部门也可以对下属机构的绩效进行评价。
　　由于政府的所有职能都是通过各部门来执行的，而部门职能又主要是通过众多不同类型的项目来得以实现的，因此联邦政府对职能部门的绩效评价经常与项目绩效评价联系在一起。然而，总统并非通过亲自对项目绩效进行测评来衡量相关职能部门的绩效，而是将其委托给联邦管理与预算局［7］。由上级机关或领导来负责绩效评价，这种情况在美国地方政府中同样存在。
　　3． 立法部门
　　立法部门在美国的政府绩效评价实践中发挥着举足轻重的作用。
　　立法部门不仅积极制定政府绩效评价的相关法律，而且还通过国家审计部门具体参与绩效评价实践。
　　美国国会1993 年颁布的《政府业绩与成果法》推动了联邦政府的绩效评价改革，为州和地方政府的绩效评价提供了有益的经验。与此同时，美国国会还通过美国责任总署对联邦政府各部门（或项目）在履行职能过程（或执行）中体现出的效率和效益状况等进行审计，以作为部门自身绩效评价结果的参照，并做出相应决策。
　　4． 公众
　　在美国，公众不直接参与对政府绩效的评价，但他们通常会参与由政府或民间机构组织的绩效评价，以表达自己对政府所提供的公共产品和服务的意见。以美国亚利桑那州的凤凰城为例，政府部门的绩效评价是由各部门自主实施的，但评价过程却是开放式的、具有高度的社会参与性。在这一过程中，公众作为顾客、所有者、问题的提出者、服务质量评价者，对政府部门的战略计划、指标设计等提出意见，并评价部门的服务质量。公众广泛参与绩效评价被视为凤凰城取得评价成功的重要因素［8］。
　　5． 学术研究组织和民间中介机构
　　在美国，学术研究组织和民间中介机构也是对政府绩效进行评价的重要力量，并得到公众的广泛认可。影响较大的有美国雪城大学的马克斯维尔学院、乔治梅森大学的摩卡特斯中心、坎贝尔研究所等。例如，坎贝尔研究所对全美国50个州政府展开了大规模的绩效测评活动，引起了较大的社会反响；摩卡特斯中心对美国所有联邦机构根据《政府业绩与成果法》编报的绩效报告进行年度审核和评价。
　　（二） 英国
　　与美国不同，英国是实行君主立宪制的单一制国家，虽然英国具有地方自治的传统，但其地方政府却隶属于中央政府，中央政府拥有对地方政府的规范权和监督权。不过，在政府绩效评价的主体上，英美两国却有很多相同之处。英国的评价主体主要包括以下几类。
　　1． 被评价对象自身
　　根据英国财政部1982年公布的《财务管理新方案》的要求，政府各部门都应从经济、效率、效益三个方面对其自身绩效进行评价。1997年颁布的《支出综合审查法案》要求各公共部门必须对本部门的预算和支出进行全面的审查，并在此基础上建立连续3年的支出计划。该法案还要求各部门每年应向议会提交一份《秋季绩效评价报告》，内容是对本部门的目标完成情况进行评价。为了避免部门的内部操纵以保证评价资料的准确性，英国还授权由首相助理和各内阁成员组成的公共服务和公共支出办公室对各部门的评价结果进行监督和检查。