中国自然保护区社区共管理论研究综述
来源：岁月联盟
时间：2014-05-28
关键词：自然保护区；社区共管；社区
长期以来，中国自然保护区在解决保护与社区发展之间的矛盾时，主要依靠行政命令和法律法规等手段，但由于忽视了当地社区生存和发展的客观需要，使保护区与社区的矛盾日益加剧，保护区与当地政府也存在权属及资源利用等方面的冲突。过去封闭式的管理思想和方法在实践中证明是行不通的，保护区与社区的矛盾冲突普遍存在，而且非常尖锐。因此引入了社区共管的管理方法。
一、对中国自然保护区社区共管的理解
1.自然保护区社区共管的含义。社区共管在中国的自然保护区管理中已不仅仅在理论上被广泛接受，而且也越来越被更多地运用到实际工作中。但是，同样也很难找到一个被广泛认同的自然保护区社区共管的定义。国家林业局野生动植物保护司的全球环境基金（GEF）中国自然保护区管理项目编写的《自然保护区社区共管指南》[1]中对社区共管所下的定义为：社区共管是指共同参与保护区保护管理方案的决策、实施和评估的过程，其主要目标是生物多样性保护和可持续社区发展的结合。
2.共管的对象。无论实践中还是理论上，对共管对象的理解都是有差异的，主要有以下三种观点：（1）保护区资源。（2）社区资源。（3）保护区与社区资源。通过对很多案例的总结发现，虽然对共管对象的理解表述有几种，但实践中，共管的对象基本上是社区的资源（主要是周边社区的资源），保护区内属于集体或村民承包的土地及其上的资源，部分地进入了共管的对象（特别是当保护区内社区居民的土地都划在保护区中时）。而保护区中国家所有的土地及其上的资源，基本不在共管之中（除个别如林下生物资源采集等外）。事实上，大多数情况下，共管真的成了“管社区”（保护区管社区及村民对他们自己所有的资源的利用）[2]。对这一问题还未有学者进行深入研究：保护区中国有土地及资源真的应进入社区共管范围吗？这部分资源的利益和社区按照什么原则分享？
3.共管目标。对于社区共管的目标，主要有两种不同的观点：（1）保护为主要目标，社区发展为次要目标（大多数的观点）。（2）保护与社区发展目标并重。对于此问题，研究中的局限主要在于：第一，从自然保护区的角度出发的。如果将保护区与社区及其他参与方看做合作的平等主体的话，社区共管的目标就应该包括保护区、社区及其他参与方的合作目标。第二，对保护区在社区共管中的经济目标未考虑。研究表明，国家有关主管部门肯定，发展产业是解决保护区经费的一条有效途径，并一直提倡推广和扶持。因此，保护区并不是真的不考虑经济效益，只是在社区共管中不考虑。
4.共管的原则。国家林业局野生动植物保护司的全球环境基金（GEF）中国自然保护区管理项目编写的《自然保护区社区共管指南》中，对共管的原则做了详细的总结。认为对于中国GEF 自然保护区管理项目，有四个条件可以作为共管的基本原则，即：扩大参与性、提供激励机制、得到当地政府的支持、把保护和自然资源合理利用及社区持续发展联系起来。此外，共管的过程还应是简单和易行的。
5.共管的激励机制。社区共管项目对社区的激励方法有：（1）经济激励的方法。（2）其他激励方法。如提供信息服务；在项目中或项目外为社区提供一些就业的机会；对社区的人员进行技术培训；组织一些协调活动等。
6.乡土文化。对乡土文化（社区文化）在自然资源保护中的作用，有两种截然不同的观点：（1）乡土文化有利于资源保护，（2）乡土文化不一定有利于资源保护。已有的研究中，很多研究者关注了这一问题，但进行深入研究分析的不多。
7.共管的参与方及利益分享。（1）参与方。在共管中，一般来说在共管计划实施中可能受到影响的人和组织机构都是共管的共同利益者。在共管中共同利益者的范围是比较广泛的，而且共管给共同利益者带来的影响可能是有利的也可能是不利的，利益的大小也是各不相同的。国家林业局野生动植物保护司在《自然保护区社区共管指南》提出，中国GEF自然保护区社区管理项目共管部分的一个主要目标，就是促进所有共同利益者参与保护区内或周边一些特点区域的资源规划和管理。从对中国自然保护区社区共管案例的研究来看，共管中的参与方主要有以下几种情况：1）保护区、地方政府及相关主管部门、保护区内及（或）周边社区；2）保护区、地方政府及相关主管部门、保护区内及周边社区、非政府组织；3）保护区、地方政府及相关主管部门、保护区内及周边社区、商业机构。第一种情况占大多数，在各参与方中，保护区起主导作用，包括争取国际项目及资金，通常还会有保护区配套资金。帮助社区制定资源管理计划等。政府及主要相关部门领导参与到社区共管领导小组中，部分社区居民得到共管资金并进行所选项目活动。第二种及第三种都比较少。对于共管中参与方到底应包括哪些人和机构，至今没有深入的研究。（2）共管的利益分享。从目前的研究来看，对社区共管的利益分享基本认识是：保护区获取保护效益，社区获取经济收益，有公司参与的，公司获取经济收益。从现有资料看，只有张琛[3]在其研究西洞庭湖自然保护区社区共管体制的案例中，提出考虑保护区在社区共管经济收益。在研究及实践中，很少有人关注、探讨保护区是否在社区共管中应有经济收益问题。
二、社区共管中土地权属问题
在自然保护区面临的众多的社区问题中，土地权属的纠纷最为明显。按照中国法律规定，土地所有权只能是国家所有和集体所有。在20世纪80年代后，集体林地大部分分给了农民。中国大多数保护区的建设晚于当地土地权属的确定。造成许多保护区本身不具有自身的土地所有权，有些保护区的大致边界都没有确定，随着土地价值意识的提升，保护区土地争议不断。从全国范围看，保护区的土地包括国有、集体所有，其中的林木所有权包括国有、集体所有和农民个人所有。很多保护区在划建时，采用简单的行政命令手段，把一部分集体所有的土地划归保护区，按照法律规定，保护区拥有管理权。全国保护区普遍存在与社区森林重叠的问题。全国许多保护区的土地属于集体所有，如20世纪90年代中期，福建省划入保护区范围的集体林占保护区面积的68.8％[4]。国际上广泛认为，土地权属的安全性是森林共管或其他森林管理方式的必要条件。世界自然基金会和其他保护组织已意识到没有生活保障（如权属的安全性以及土地和资源的可及性），当地的农村老百姓就不可能做出保护的承诺。
对于此问题研究的不足主要在于：第一，已有研究认识到，在社区共管中，产权是模糊和重叠的。而明晰产权的研究却进行得很少。第二，没有学者研究，在明晰产权的基础上，依据这些产权（法定的权利）及传统的权利，在社区共管的合作中，社区应有哪些权利？分享多少收益？目前很缺乏对这些重要问题的研究。
三、中国自然保护区社区共管的作用及存在的问题
1.共管的作用。许多研究分析了共管的作用，认为共管作用主要有：（1）缓解了保护区与周围社区的矛盾，使得社区从被防范者的地位变成了保护者。（2）使社区从单纯的生物多样性保护的受害者变成生物多样性保护的共同利益者。（3）提高了村民的自然保护意识。（4）加速了实用技术的普及和推广，提高了资源的利用率。（5）增加了村民的收入，推动了示范社区经济的发展。（6）提高了保护区对共管工作的认识和工作人员的能力等。
2.共管存在的问题。许多研究在案例分析的基础上提出共管中存在的问题，主要包括：（1）社区参与程度不高。（2）在社区投资基金选项上，与现代农林牧等方面专家交流不够，从而使所选项目缺乏持续性。（3）社区考虑过多的是发展经济，而忽略对保护自然资源的责任。社区共管简单片面地理解成扶贫。（4）保护区也未将社区工作真正地纳入重要的议事日程上来。随着国际援助项目的结束，社区工作基本被保护区所抛弃。（5）共管后续活动缺乏项目预算。（6）社区共管人员缺乏必要的相关背景知识和共管经验。（7）共管委员会不具有可持续性。
对于此问题研究中的不足主要在于：不少研究中指出了社区共管的试点在项目结束后可能不具有可持续性。但是对为什么不具有可持续性以及如何使其具有可持续性，目前缺乏深入系统的研究。
