关于我国市领导县体制改革的探索与思考

　　（4）城乡合治不利于提高农村公共产品的供给效率。城市和农村是两种不同的地方治理区域，在人口结构和流动性、生产要素、产业结构、社会组织结构等方面，都有着极大的差异性。市领导县体制不利于针对城乡的各自特点进行分类管理。在市领导县体制下，城市政府必须处理许多自身并不熟悉的农业和农村事务。结果是，市政府优先提供城市公共产品和服务，而对农村公共产品和服务的供给滞后。

　　(5)不利于完善市场经济体制。“市”和“县”是两种不同的经济体系，各自的经济发展原则不同，用工业理念抓农业生产，通过行政手段将农民变成市民，不符合城乡各自的发展规律。只有市县分治，使两者处在相对平等的地位上，才能真正谈得上城乡协调发展。
　　（6）市领导县体制缺乏宪法依据，容易导致城乡统计混乱。我国《宪法》规定，地方行政区域划分为省（自治区、直辖市）--县--乡（镇）三级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，而一般的地级市管县，则法律依据不足。目前，许多城市的所谓“市民”仍在从事从业活动，这与城市的概念和功能不符，也会造成城乡统计和比较研究的混乱局面。
　　三、我国市领导县体制改革的路径选择及对策建议
　　改革市领导县体制对于提高效率、精简机构具有看得见、摸得着的重大现实意义，对整个国家的经济发展和长治久安具有深远的历史意义。市领导县体制只是一种过渡性的行政体制，因为城市对农村的经济辐射和带动作用，并不必然要求城市政府在行政上对农村实行全面领导。城乡分治、市县分治，这是发达国家地方治理的基本发展规律。
　　在吸收借鉴国外地方治理经验的基础上我国改革市领导县体制的基本思路是，逐步把地级市的行政和经济管理权进行上收下放，逐渐实现城乡分治、市县分治，即地级市政府只管城市和郊区，县改由省政府直接领导。在这一体制安排下，市和县在法律上处于平等地位，没有领导与被领导关系。一方面对中心城市有解脱作用，不再需要把大量精力用在农村区域管理上；对县域经济和社会发展有松绑的作用，县级政府将拥有更大的自主权。
　　市场经济体制下的城乡分治，不同于计划经济体制下的城乡分治。传统体制下的城乡分治不允许人口和职业的自由流动，实行严格的身份制度和户籍管制。而市场经济体制下，在拆除户籍管制及相关福利壁垒之后，城乡人口可以自由流动，人们有权自由选择职业和居住地域。
　　地方政府的使命在于执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，提供地方公共产品和服务，满足本地居民的公共需求。实行市县分治以后，市政府专门负责城区和近郊的治理，县直接掌握着县域公共事务管理权，专门负责农村区域的治理，把握着地方经济和社会发展自主权。两者居于平等的行政地位，有利于城乡发挥各自的优势，有利于区域治理的和谐发展。
　　我国地方行政层级将从四级减为三级，即实行省---县（市）---乡三级。它有利于减少行政成本，节约公共财政支出，优化地方行政管理体制，理顺地方政府间关系。
　　当然，随着市域经济的集聚发展和城市规模的不断扩大，一些大都市也可以兼并周围的县，将其变为“市”管理的“区”。同时，有些县随着经济发展和城镇化水平的提高也可以“撤县设市”；一些经济和人口规模较大的建制镇，随着基础设施和城市功能的不断完善，也可以升格为“县级市”。
　　地级市不领导县但还要领导市辖区，所以取消市领导县体制不等于撤消地级市。市辖区作为市的二级行政区划建制不可能由省直接领导，只能由市领导。
　　与此同时也需要相应改革一些单项管理体制，如司法体制、金融体制等。就司法体制而言，在撤消地级管理层后，为解决两级终审制的问题，可以在省高级法院、省检察院之下设立派出机构，负责几个县（市）的案件复审复查工作。另外，国外一些国家的巡回法厅制也有可取之处。
　　改革市领导县体制面临的更重要问题是，如何安排和消化地级市党政机构中的大量干部。可行的思路是，现行“市”的行政级别可以暂时保持不变，原地级市可继续保留行政级别，虽然在法律上与县平行，但在职能、职权、机构、编制、干部待遇等方面应与县有所不同，这样可以避免因体制改革引起个人利益的重大变化，有利于体制改革过程中的稳定，更主要的是有利于中心城市的发展。
　　改革市领导县体制，需要对现行行政区划进行重大调整，涉及政治、经济、行政管理等多个方面，应坚持全面规划、积极稳妥、稳步推进的工作原则。鉴于市领导县体制改革涉及面广，可以先行试点，根据试点发现的问题完善方案，取得一定经验以后在全面推广。
　　
　　参考文献：
　　[1]杨宏山.市政管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009（4）
　　[2]赵世磊，李卷.中国实行省直管县的可行性分析．理论与当代．2007（8）
　　[3]谢庆魁、杨宏山.对我国地方行政层级设置的思考.红旗文稿.2008（4）