中国城市化：精明增长势在必行

　　制度性约束众多

　　中国的城市化受到行政等级体制与“城市偏向”政策等制度的制约。中国城市依据其行政地位可划分为不同等级：县级市、地级市（其中有一小部分享受副省级待遇）和直辖市。不同行政地位的城市被赋予不同级别的权利。2005年Friedmann指出，中国现行的城市行政级别在制度本质上是古代社会等级制度的延伸，上级城市对其行政管辖区内的下级城市有管治权，并以“箱子中套箱子”（boxes within boxes）来形容这种城市管治制度。

　　而“城市偏向”的政策，则有利于城市居民，对农村和农民不利。这种政策由价格政策和财政支出政策组成，包括贸易和价格等宏观经济政策，扭曲了经济信号，如政府投资主要投向城市基础设施建设而较少投向农村地区，城市公共部门存在过度就业等。政府持续扩大对城市地区生产的商品和服务的需求，而且其支出偏向因乘数效应在城市地区比农村地区更强而加剧放大。此外，城市地区的医疗保健、教育都好于农村地区。

　　同时，由于中国采取渐进式改革策略，虽然产品市场已经基本过渡到市场决定的价格机制，但是土地市场、资本市场和劳动力市场尚没有完全实现过渡到市场化的价格决定机制，使得要素价格扭曲程度较大。在这样的背景下，城市化受到土地制度、户籍制度、财政分权制度等制度约束。这些约束对城市化既有积极作用，也有消极影响。一方面，通过严格限制户籍迁移，城市化过程中客观上避免了如拉美一些城市那样的贫民窟；另一方面，这些制度则强化了城乡分割体制，提升异地就业和生活成本，不利于城市化水平的进一步提高。

　　地方政府城市治理水平亟须提高

　　自改革开放以来，中国城市的发展以及城市中人口和产业活动的聚集，大大促进了经济增长。同时，由于自身经济地理特点尤其是制度性约束，中国的城市化也面临很多问题和挑战。如在全球化作用下出现的经济、社会、环境等不均衡；大量移民对城市的永久性迁移、就业以及教育、医疗、社保等诸多方面的诉求日益增强。

　　在继续推进中国城市化发展的同时，提高地方政府的城市治理水平是未来相当长时期内城市化发展的重要任务。这包括转变地方经济增长方式、改进分配体系和社会结构、促进经济持续发展等。中央政府则需主要针对要素市场进行改革，以形成全国统一的劳动力、土地和资本市场，实现城乡统筹和区域协调发展。