学校运作机制变革法律思考
来源：岁月联盟
时间：2010-06-29
一， 学校运作机制变革的原因
学校运作机制变革是时代的要求，也是改变学校自身发展滞后的需要。学校一向被定性为国家的事业单位，担负着国家的教育职能。从一定意义上讲，学校的办学质量关系着一个国家教育、、文化发展水平，是衡量一个国家实力大小，兴盛程度的标准之一。随着改革深入，市场经济不断发展，学校的改革日益成为人们关注的问题，在机构设置，人员编制和管理体制等诸多方面弊端日益暴露出来：(1)，国家开办的学校规模大增长快，地方各级学校增长迅速，随之带来的是学校人员的快速增长，尤其吃“皇粮“的教职工人员猛增，使各级财政不堪其负。(2)，国家对学校统得过多，管理过死，导致学校内部机制的僵化，影响其活力和效益。90年代以前国家对学校的管理，基本上采取了对行政机关的管理办法，在劳动、人事、工资，财务及机构规格，名称等都作出了与行政机关相同的规定，尽管学校人才济济，但他们创造性、积极性并不太高。学校吃国家的“大锅饭”，教职工吃学校“大锅饭”，使得学校服务功能不断萎缩、弱化。(3)与经济建设联合不紧密，相互脱节，学校长期以来游离于经济建设这个主战场之外，一方面自身科研成果不能有效地转化成生产力，另一方面，学校培养人才不能适应市场经济发展的需要,，不能被有效利用。(4)社会效益不高，经济效益不好。由于学校经费仅有国家财政支付，而且由于国家财力有限，学校规模较大，办学经费严重不足，缺少发展资金必然社会效益也难以提高。
二，学校运作机制变革的趋向
学校运作机制要变革，但究竟沿着什么样的轨迹进行呢？要回答这个问题需要考察学校受控的行政权力的走向及学校管理变化的特点。（一），行政权力与权利的变化走向。国家对学校的控制属于行政行为，一般受行政法规的调整。我国现行行政法基本上是从国家行政这一背景出发的，“国家行政主张国家在管理公共事务过程中，有运用各种强制手段的必要性,力图用扩大国家职能的方法扭转经济和社会危机,提高行政效率,增进公共利益” 。其特征在于(1)国家独自享有公共事务的管理权，国家是管理公共事务的唯一主体；(2)从行政行为角度看，强调国家运用行政权力为实现公共利益，并将强制性权力当作行政行为的本质。世界范围内，自20世纪60年代起，国家行政思想中关于行政的两个基本观点都逐渐被突破。以部分行政权力社会化和放松管制为主要特征的公共行政开始兴起。具体表现为：1.第三种组织的出现，第三组织是指由非政府组织和志愿者等组成的非营利性组织，它们致力于国家正式机制以外的公共目标。自20世纪70年代以来，在英美国家，第三种组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日渐突起，成为实现公共利益不可或缺的力量 。 2.非权力性行政方式的广泛使用。此方式以淡化行政管理权力和强制色彩为重要特征,如行政指导、行政合同、行政激励等越来越成为公共管理的主流方式。它们有利提高行政效率，增加行政民主，保证行政目标实现过程中的公平，平等。 3.公法向私法的逃遁。20世纪80年代以来,西方主要发达国家纷纷放松政府管制加大市场调节作用，将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，利用社会力量分担政府职责，或者引入市场因素到公共领域适用 。这表现在行政法调整与调整方式上的变化，行政任务从管理向服务转变，行政任务部分民营化，行政方式的非权力化，救济方式的多样化等等，这些现象反映出行政权力色彩和强制功能的弱化代之以平等和合意因素的增加 。日本学者盐野宏指出：“实体法上区别公法和私法没有多大意义的。”行政机关应根据实际问题，以平等，比例，公正为原则适用公法或私法，实现公共利益 。从国家行政到公共行政，演映出“在社会总权利一定的前提下，行政权力与行政相对方权利具有异向互协关联性，即一方的扩张就意味着另一方的缩小” ，两者之间应该有一种平衡的比例，以最大限度促进两者发展。否则，比例失调，两者的发展都会受阻，甚至遭到破坏。公共行政的理念：管理公共事务的最优选择是多方主体参与，合理地配置国家与社会之间公共事务管理范围，以实现公共利益最大化，表现在学校上，则应包含三个层次的变化：在行政目标上，对学校要从管理为目标，扩张为管理和服务并重，以最大限度实现教育的公益性为直接目标；行政主体的变化，学校管理、学校事务不再简单地由政府全部包揽，代之以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理与公共服务的主体，非营利组织，地方团体等非政府组织，甚至法人、公民个人，只要有利于公共目标的实现，都可以通过法定渠道进入学校管理领域；行政方式的变化表明，既然国家对学校的管理是以最优实现公共利益为目的，那么，尊重其他参与者的合理意志，基于公开、平等、合意，原则上的非强制性行为方式， 应当予以倡导，这些行为方式更有利于调动相对方参与的积极主动性。
（二），当今学校管理变化特点：
(1)学校的双重性决定管理方式的独特性。学校的双重性表现为：首先是指学校属事业单位，不代表国家行使行政权力，不具有行政职能，不同于国家行政机关，虽然国家对学校的管理仍由行政法律调整。行政机关属于表现性角色，不能从事以营利为目的的活动，学校不能套用行政机关的管理模式。其次，学校又不同于。企业属功利性角色，以营利为目的。学校不能把挣钱作为唯一目的。学校通常是以社会公益为主要发展取向，学校应是独立法人，靠为社会创造效益和提供的服务收费，以自己的能力履行义务，承担责任。故而学校具有社会与经济的双重属性，既追求社会效益，又要考虑经济效益，在管理上兼有行政管理与企业管理双重特点。
(2)学校管理对象的高知识性决定管理方法的性。学校的主体是脑力劳动者，主要从事人才培养和知识产品的生产。他们信息灵通思想观念新，知识量大，自我约束力较强，善于发表独立见解，因此对人的管理要求高，对他们应采取以现代管理方法为主，以理性为主的管理方法，要尊重他们培养他们的主人公地位感与积极创新精神，形成像公司那样以人为本的管理模式。
(3)学校管理范围广，决定了管理方法的综合性。学校对内对外关系复杂涉及面广，必须用多种方法进行管理。
以上国家对学校行政管理权力的走向，行政理念的转变及学校管理的特点为学校运作机制变革提供了方向。三，把公司机制引入学校运作的可能性
本文作者在考察了时代、学校体制和公司机制之后，试想把公司运行和激励机制移入学校之中，从而改变现有学校运行机制，使其胜任人才培养的需要。有些学者对此持反对意见，他们认为：学校是承担者，受公法调整；公司是的一种，受私法的调整。这两者可谓风马牛不相及，学校又怎么能利用公司机制呢？不同的角度有不同的理解。改革开放初期，没有人想到把社会主义与市场结合起来把计划和市场这两种资源配置手段同时用于调节经济运行，然而邓小平理论打破陈旧观念，把他们融为一体，运用到当代社会主义经济建设之中，实践证明那是一项伟大的创举。只要这种机制符合该事物基本，内在需求，只要它是事物发展所需求的就可以借鉴、利用，公司机制能否移入学校管理，关键要了解学校体制和公司体制内涵，找出两者的结合点。
（一） 学校变革要求及走向。
现在让我们了解一下学校体制，考察一下学校变革的历程。公共行政理念的传播与学校自身发展的困境，必然碰撞出教育公共化的火花。教育公共化就是改变以往教育只为国家利益服务，只受行政法的调整的指导思想，形成教育是一种公共事业，为公共利益而设，不仅受行政法调整而且受民法甚至商法的调整。学校新体制就是在这种理念下萌芽的，它应遵循教育公共化的基本要求，即：
(1)学校运行资金来源的多渠道性
国有化的情况下，学校资金只有靠国家财政拨款，因此资金缺乏是困扰着学校发展重要原因。而在公有化的情况下，学校资金不仅可来源于国家财政，而且可来源于组织（包括法人和其他社会团体）及个人的捐资、投资及自身收益，也可运用信贷融资。社会力量的投资是解决学校资金困难的有效途径。
(2)学校教育管理的多方参与性
学校应由国家、集体、组织、公民个人，多方参与管理。多方利益在学校上的撞碰，有利于立体学校的产生，学校对社会各种信息的反映也会灵敏起来。
(3)学校要有相当的自主性
政府要进行行政放权，从直接严格管理变成间接的调整，学校资产实行所有权与经营权适度分离，实行股权分布。政府对某类学校可以以“大股东”的身份，体现他的主控力，从而体现公共意志。
换个角度，从我国学校实际发展的历程来看，恢复并加强其法人实体地位，已属必然。以往中国学校是纯粹的行政机关附属物，自身无丝毫自主权。以上我们所分析的学校面临的问题都是在这种背景下产生的，到80年代中后期，对具体学校来说，学校管理体制上的变化，主要表现在原先由上一级政府管,改为下一级政府管。在这种情况下，学校所拥有的办学自主权，主要集中在组织实施教育教学活动等“事”权方面的作为，而反映学校作为法人实体的财产所有与流转，教职工劳动关系等实质性内容，在学校管理实践中并未占有重要的地位。
九十年代以后，随着教育改革的不断深入，多渠道筹措教育经费体制开始形成。在以政府投入为主包括学校自身收益在内的社会多元化投入，非财政性教育投入所形成的资产在学校可支配的资产中的份额不断增大。与此同时，劳动力市场上推行的以“双向选择”为主要内容的高校毕业生分配制度的改革及实行教师劳动合同聘任制的学校人事制度改革的启动。学校的管理权逐步扩展到包括“财经权”和“用人权”在内的教育资源配置和运作全过程。学校对资源投入与调节控制能力显著增强 。学校以自己的名义对外承担民事责任的能力也不断增强。
学校法人实体地位的恢复，使得学校开始走向市场，成为市场一部分具体表现为：
(1)学校开始分析研究市场。市场对学校的要求，市场中的各种经济关系，市场机制，都深深影响着学校。
(2)学校是市场上人力资源的出产地。学校以人才和知识产品的产出服务于社会和市场，反过来，社会、市场又制约着人才的规格和培养方式。
(3)市场对教育资源的配置起重要作用
市场不仅制约着学校在硬件设备方面的投入，而且制约着人才培养的广度和深度，在内部机制下，为了充分利用有限资源，必然挖掘潜力，重视激励机制，提高办学质量和效率。
以上通过对行政权力与学校权利学校困难与特点的分析，使我们认识到，在我国行政权力与学校权利之间的比例失衡，现在行政权力开始下放（虽然还远远不够），人们开始探索提高学校办学的质量增加学校实力的途径，运作机制的变革成了人们关注的焦点之一，公司机制自然成为考察对象。学校引入公司机制的条件基本具备。
（二），公司机制的本质
依据《中华人民共和国公司法》的规定，“公司是指依照本法在中国境内设立的以营利为目的的企业法人”，可见，人们把公司作为企业的一种，公司与企业只是范围大小的问题而无实质上区别，在公司与非企业组织尤其是政府组织的区分更为明显。“企业的本质在于其商事性质，它所实施的经营行为是商行为，应由商事法规范。对此，公司也不能例外。而政府组织的本质在于其行政性，它所实施的行为是行政行为，应由行政法规范。两者的不同点说明，公司与政府组织具有不可兼容性。公司只能是经济的商事的，而不可能是行政的” ，从以上对公司的研究可知公司的定位。但是本人认为上述的公司定位只是一个角度，从另一个角度看，公司不同企业，它的本质是一种筹资的方法和机制。“公司主要是解决出现在筹措巨额资本过程中的一些问题的方法”。而“企业是一种组织生产的方式；而公司像债券信托契约一样，是将资本引入企业的一种方式” ，我们可以设想：如果一个商事主体以自己拥有资产从商业经营，人们不会称它为公司；两个或两个以上商事主体一起，以自有资产从事经营活动，也只能称为合伙。公司是组织和机制的结合，在企业经营上，公司更多意味着一种机制，从外界引入资本，然后实行所有权与经营权分离，再进行资本的运作和收益，从而实现利益最大化。再者，政府组织的变化，公益公司的出现及行政职责的社会化，使得“公司与政府组织具有不可兼容性，公司不可能是行政的”的观点难免僵化。
有限责任公司和股份有限公司在设立时，公司法都要求它们应有一定股本总额与股份数量，其实就是要求资本来源的多元性，股东会（大会），董事会、经理、监事会的设置及职责，就是实行资本所有权与经营权有分离，股东以其所持股份为限通过股东（大）会行使资本运作中的重大决策权，保障资本按自己的意志运作。并通过监事会，财务制度监督资本运作，由此公司就形成这样机制：“能够有效地实现出资者与法人的财产分离，产权关系明晰，组织健全，有合理分工和相互制约的管理体制；能有效地筹措资金，也能最大限度地分散经营风险；既能保障出资者的合法权益，又有使经营者展其所长” 。
公司机制之所以能用于企业法人，是因为企业法人首先具有独立的人格即企业法人有独立的财产，能以自己的名义从事民事活动，依法自主经营，以其财产承担民事责任，其连续经营的目的一般是营利，由此可推知，一种法人只要它具备独立的法人人格，多方引入资金，连续运营，并从产出中获得利益，便可运用公司机制进行自身管理，学校便是这类法人的一种。所不同的是学校可以追求自身利益但不能以营利为目的，然而这并不影响公司的机制引用，这一点在后文中详述。
通过以上分析，我们找到了公司制与学校的结合点，即：一方面学校法人实体地位恢复，自主性增强，为了更好服务于公益及自身利益，需要充足的资金，要求社会力量的参与，需要制衡的组织机构，由此需要改革内部经营机制。另一方面，公司的核心机制是筹资，由于资金而形成了产权界定，组织分工，相互制约保障最大效率，最大收益的管理机制，是目前较好适应市场经济的机制，把公司机制引入学校成为可能及必要。
由此不妨再次明晰一下把公司机制引入学校的含义：即借鉴公司的引资方式，经营模式，吸收先进的管理思想和管理经验，把分权治理、公关、服务、营销理念引入学校管理，形成一个包括组织形式，业务管理、质量管理、后勤产业，人事管理，成本控制、品牌塑造及校园文化等诸多因素在内的有机组合，实现学校追求自身利益情况下最大限度为公共利益服务的目的。四，学校运用公司机制运作的优势表现
不难设想，把公司机制引入学校管理之中，会引起当今学校组织，内外关系的许多变化，从而使公司的一些优势反应在学校中，具体体现在以下几个：1，在学校组织形式方面：学校恢复了民事法人地位以后，内部机制必然按法人组织形式设置。由于有众多出资主体，出资者组成校股东会或出资人会议，决定学校重大决策、其他机关组成、学校章程的制定及实施、学校财务和情况等，校股东会的设置，赋予了出资人决策权、参与权及出资的监督使用权，一定程度上体现了出资的人的意志，出资人只以出资额为限表达所有权意志，把经营权让于校董事会，校董事负责经营学校业务，聘任校长具体负责业务的执行，校长既是学校的法定代表人，又是具体业务的负责人，校监事会由出资人和职工组成，负责监督校董事会及校长的工作。学校还应设立教职工组织以表达和维护教职工的意志和利益。由此形成内部结构清楚，权限分工合理，产权明晰，责任到位机制，充分调动出资人和学校的办学积极性，从而改变过去学校只做手足，没有头脑的情况。
2，学校管理方面
学校管理要围绕目的展开，而且要注意运用市场机制，如同向社会提供有形产品一样，学校在负责传播知识提高全民素质的前提下要为社会提供社会需要的人才，向劳动力市场、人才市场输送合格的人力资源，就需要研究社会市场，进行业务流程，质量、人事方面的管理，注重学校品牌，校园文化的培育，就需要集合全体人员的智慧与才华共同参与，形成整体优势，以开放的姿态面对市场。
在市场开拓管理方面，传统的学校无须进行业务市场开拓，中小学学生来源是国家依地域划分的，大学也是根据地域一定成绩标准，在学生有限报考基础上划分的，学校之间的竞争甚小。而公司机制引入后，学校就会积极主动起来，具体表现如下：(1)通过研究市场，制定整体战略规划，对有关生源，招生形式，管理对策等进行整体构想。
(2)根据战略规划，结合学校具体情况，进一步明确培养目标；
(3)利用所获信息，公共关系，多方位展示自身优势吸纳优秀生源
(4)不断扩大办学形式，根据社会不同需求，多层次开拓业务。
清华大学在这方面做得比较出色，为学校开拓业务做出了榜样，为创世界一流大学清华大学以开放姿态为社会提供多种人才学习形式：教学，远程教育，夜大，联合办学，海外留学生等。为了吸纳优秀高中生入学，清华利用校庆之际，扩大宣传展示自身优势，举办全国中小学校长，假期期间进行各种形式调研、考察、技术援助活动。2000年清华本科生招生质量达到最高点，全国8/10的各省理科状元入住清华园，海外留学生遍布世界各地。可以设想公司机制引入会使清华大学向世界一流大学迈进的步伐大大地加快。
在业务流程方面，传统学校由行政垄断，教学管理业务流程根本没有有效的管理，人员敷事，办事效率低，层层审批，缚束手脚。引入公司机制之后，从招生到把优秀人才送入社会每一环节在符合国家法规情况下，都能得到有效管理，利用电脑网络系统把市场要求、招生、校内各组织的工作及管理、质量、人事管理、毕业生分配就业去向、信息反馈进行清晰规划，明确每一环节的责任，这样不仅有利于强化负责人员的质量效率意识，也便于及时发现问题，及时解决和问题，既有利于精兵简政，又能促进效率地提高。
质量管理方面，市场及知识经济要求打破了以往一些学校以追求升学率为目标的人才培养模式，一个学校的质量更多体现在所培养人的素质的全面提高上，具体要求教育培养学生具有知识创新能力，社会合作能力，价值判断能力和承担责任能力。由此教育质量的管理应该涉及各个方面不同层次。为此应明确各部门分工及职责，强化校长负责制，培养教职工的责任心及职业素养，把质量管理同竞争机制，人事制度，工资制度，职业德道相结合。
人事管理方面。要培养出高素质的毕业生，服务于市场经济和社会，学校必须具备高素质教师队伍，教师资源如何开发，如何使其充分发挥作用，是需要深挖的问题。传统学校，教师是由国家分配而来，待遇上的平均主义，责任的不明确性，使得教师溥衍了事，没有积极性。要改变这种状况，提高教师队伍质量，除了设计合理的分配制度之外，建立公正的评价系统和行之有效的激励机制以及完善的全面的培训计划是至关重要的，公司在对人员的招聘，考核，评估等方面所采取的定量分析方法，以及充分体现“关心、培养、成长，”精神的激励机制和培训制度 ，值得学校借鉴,学校树立“以人为本”的管理理念，在对教职工给予物质满足之时，要注意教职工的精神需求，学校要尊重教师，使其心理上享有满足感，为其工作创造机会，使其富有成就感，这样有利于教师最大限度发挥潜力和特长，达到自我发展自我实现，有利于稳定教师队伍。
校园文化建设方面，学校既然作为一个组织就应该具有组织的精神，具有内在强大的凝聚力，使之成为学校成员思想上的归属，企业讲究企业文化，其倡导成员的共同愿望，共同信念共同目标，使之融合成一个整体和团队。校园文化，也应秉承这种理念，促进学校中人与人之间的沟通，合作与竞争，激发人才的最大创造力和团队强烈的共同命运感，加强学校整体生命力和竞争力。学校应创建宽松和谐、竞争有序、利于人才生成的机制和环境，营造崇尚个性，人人敬业，生气勃勃的校园氛围，以吸纳更优秀的人才加入。
学校品牌塑造方面。市场经济中企业十分重视产品品牌的塑造，因为品牌是企业生命的一部分，著名的品牌，是企业一笔巨大的无形资产。学校，尤其是要走向国际市场参于世界竞争的学校，就必须实行品牌战略，注重品牌的培育和维护。你没见过哈佛大学，但你听到这四个字，就心向往之，“哈佛”意味着深厚的文化底蕴，意味着世界对它的认可程度，这就是实力基础上的品牌效应。品牌不仅有利于学校开拓市场业务，也有利于吸纳优秀人才促进学校建设。
3，公司机制引入，不仅有利促进学校自身发展，还会引发积极的外部性作用。所谓“积极性外部作用”就是指一项事物的生成或变化引发了相关事物向好的方面发展。利用公司机制的学校所引发的积极性外部作用主要表现在以下方面：
公司机制引入，学校自身发展迅速，从而使校办产业颇受益处。学校本身实力增强，教学质量提高，无疑有助于技术研究成果的开发，校办企业可以直接利用技术研究成果，将其转化为生产力，学校品牌效应有助于校办企业提高企业的信誉度。清华大学校办企业：清华同方、清华紫光、清华阳光公司等高科技公司每年生产总值达63个亿，虽然它们都已成为独立法人，但清华大学仍持有很大股份，这些公司之所以迅速腾起，都得益于清华大学的科研成果，人力资源及清华品牌。
名校有利于构筑科技优势，从而带动所在地区的发展。斯坦福大学由于公司机制运作而如今成为世界一流大学，学校拥有地产达8800英亩，学校出租校园空余土地，最终形成举世闻名的硅谷。这里形成了人才集密的尖端技术中心，在、集成电路等领域居世界领先地位。从而带动了该地区发展。由于学校人口密度大，是一个巨大消费市场，使得围绕学校而设的周边服务业受益非浅。另外也有利于教育投资趋向合理。五，学校公司制引入所面临的主要矛盾解析
学校引入公司机制带来许多优势的同时，会引发出一个矛盾：学校自身利益的追求与公益性的矛盾。
由于学校法人地位增强，学校参加民事活动增多，公司机制引入无疑加快了学校走向市场的步伐。学校与其他社会组织物质利益的对比，学校之间的竞争加剧，学校对自身利益的追求，也就是学校作为教育资源具体运作的机构或单位，在保持其同国家和社会根本利益一致性的前提下，在对教育资源的选择和使用上，不可避免地体现自身利益的相对独立性。具体表现在以下方面：其一，在面向社会办学过程中，学校出于为谋求自身的内在要求及克服资源供给相对不足的矛盾，学校正以事实上的产权主体的身份占有和支配资源，从而作为取得新资源投入的依托，随着占有和使用的资源存量雄厚，学校作为利益主体的独立性也会不断增强。
其二，学校面向社会办学过程中，逐渐演化为市场经营主体，按照市场准则同其他社会主体进行平等互利的教育产品和服务的交换，这就使得学校从主要承担责任，社会责任和道德责任，扩展到承担起自身责任的范围，经济责任反过来必然加快学校追求自身利益的步伐。
其三，基于学校自身，弥合教职工收入差距，改善学校办学条件等多种利益因素的驱动，学校也会不断地增强自身利益追求的愿望。
学校追求自身利益会促使教育发展中出现某些不规范的办学行为，在一定程度上侵蚀了教育的公益性。比如，出现义务教育实施过程中反复出现的“乱收费”现象；部分公立学校利用其对国有教育资源的占有和支配上的优势举办明显具有营利性质的活动而收益权实际归个人或单位所有的“一校两制”“校中校”等等 。这些现象需要认真分析和。
《中华人民共和国教育法》第二十五条第三款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《中外合作办学暂行规定》第5条规定：中外合作办学“保证教育质量，不得以营利为目的”。第36条规定“违反有关规定，滥收费用”要给以行政处罚。 《社会力量办学条例》第6条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”所谓营利为目的，如王保树教授在《公司法原理》写道：“是指必须从事经营活动，其经营活动的目的，在于获取利润，并将其分配给投资人。”由此他认为：“公司具有营利性这一显著特征，使它同以行政管理为目的的国家机关，不以营利为目的的事业单位，以及社会团体法人区别开来。王教授把公司看作组织体和机制相结合的产物，是的一种，得出此结论理所当然。而本作者把公司看成筹资，用资的方法和机制，故而可以用以管校，教育法规这样规定，无疑是王教授关于营利的观点是相同的，其理由在于：
（一）保护教育的公益性。教育应该为国家社会服务，不是个人或家庭的私事，教育是培养人的崇高事业，学校的营利目的与培养德智体等方面全面发展的人的教育方针不符。
（二）以营利为目的办学宗旨是导致教育行业不正之风的根源；
（三）不利于保护公民的受教育权
（四）我国目前教育立法不完善，这方面的经验不足，不能一下放开。
其实学校法人地位增强，公司机制的引入，所带来的学校追求自身利益与以营利为目的有所不同：追求自身利益是营利的前提，营利之中包含追求的自身利益，两者不同之处在于出资人如何对待出资，法人如何分配盈余。企业法人的出资人抱着营利目的，谋取超出投资的利益，谋求直接以股息或分红为形式的投资回报。而向学校出资的人，大多出于公益目的，不要求回报，或不要求直接金钱回报。营利性要求企业法人把盈余直接按出资比例分配给投资人，而学校这个公务法人并非要把追求自身利益中带来的盈余分配给出资人，而是反馈于教育再投资，增强学校自身发展。然而营利与追求自身利益都是法人运用的利益扩充追求机制，这一点恰恰是公司机制的核心。
学校追求自身利益是其作为法人与其他市场主体发生关系进行竞争中必然发生的趋势，学校教育资源所有权与管理权适度分离后，学校对本组织机构的物质利益的追求，无疑是激发管理动力和提高管理效率的必要前提。在学校面向社会依法自主办学过程追求学校自身利益，则正是学校管理者的职责所在 。在我国当前经济不发达，教育投入短缺的情况下，要实现教育化优先发展，就必须从教育内部挖掘潜力，向管理要效率，因此，要承认学校对自身利益追求的合理性，只有这样才能使质量、成本、效益等观念和指标成为学校管理的有效工具，才能解决教育资源短缺的问题。
我国《教育法》规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”在我国教育公益性主要表现在以下几个方面：首先，教育是人民的教育，我国国家和社会公共利益本质上就是全体人民的利益。其次，所有的学校与其他教育机构都应当具有公益性。其三，教育应当面向全体公民，体现平等的受教育权，对国家和社会公共利益负责，不得损害国家和社会的公共利益。其四，教育活动应当接受国家和社会依法进行的监督。教育的公益与学校甚至出资人个体利益有着必然联系，教育公共利益是依靠个体利益的保障来实现的，这些个体利益在社会化标准下有机组合，相互协调、促进，便形成了公共利益，教育公益与学校，出资人个体利益有着内在的同一性，二者之间应必然体现为一种平衡。
教育公益性与学校追求自身利益，有时会发生冲突，这种冲突和矛盾是我国教育法产生和存在的必要基础，也是衡量我国教育法健全的标准之一。合理的教育法所追求的价值目标就应是不断使公益与私益趋于和谐一致，实现两者的平衡，当然这里的平衡并非比例上的平等。公益具有优先性，主导性，所以两者彼此冲突、矛盾时，私益应服从于公益，但它应具有合理的有偿性。两益的冲突并非绝对地具有不可调和性，可调和性亦是就有之 。学校自身利益既不能无差别的淹没在公共利益之中，也不能脱离公共利益而独立存在。教育法应在公共利益与学校自身利益，甚至还有出资人利益之间寻找一个平衡的支点，尊重个体利益又要维护公共利益，使其间形成良性互动，最终达到和谐的动态平衡。坚持教育公益性的前提下仍然可以实现学校自身利益，途径如下：
首先观念上，应该承认学校追求自身利益的合理性。深入而言，学校追求自利益后，有可能将收益用于教学本身，也有可能将其以某种形式还给投资人。按照经济学中一般平衡原理，有所投入一定有所产出，出资人投资学校教育，可能有以下几种目的或原因：
（一）纯粹捐资不受益，但是这是短暂的，不是长久，持续的。另一方面，投资人也会受益，即社会评价或名誉。
（二）直接受益，即获得营利
（三）间接受益，投资人可能得到广告效益，校办企业收益回报，优先吸纳、获得科研成果，企业与学校联合办学从人才培养中获益，某些外部性利益，如开办大学城等。
也可能为公共利益投资，公共环境好了，会有利于自身发展。因而无论哪种原因和目的，都应是合理的。
其次制度上，应注意在保证教育公益性前提下，充分挖掘和保护社会各方面办学的积极性。要充分尊重投资人的合法权益，听取他们建议和意志，保护他们的建议权，参与管理权，投票权等，要知道出资人的出资积极性是关系到学校资金来源重要因素。另一方面要努力实现出资人出资办学的愿望，即实现学校办学效果的最佳状态，更好服务于公益。再者，采取多种办学形式提高学杂费收入；办好校办产业多出知识产品和服务。
在承认学校追求自身利益情况下，要保障教育公益性，具体体现如下：
（一）公立学校、义务教育中，学校应接纳捐资为主，学校收益用于学校管理与教育本身，不得分配给投资人，投资人可获得某些间接利益或不获益。民办学校或职业教育中，应允许投资人获取直接投资回报，国家利用法律、财政等手段，进行宏观调整。
（二）政府以绝对“大股东”的权利，即政府出资应占出资总额的50%以上，体现自己所代表的国家和公共意志，从而维护公共利益;在校董事会中，有政府代表加入，并占一定比例。
（三）在学校内部，实行经营管理权与教育权分离，教育权由国家控制,经营管理权允许出资人介入，即将国家政府以外的其他投资人可以对教学设施，后勤服务，校办企业和其他学校事务进行管理和组织，但是不能对教学内容培养目标，教学形式进行个人干涉。
（四）教育资源的投入和分配纳入公众的认可和监督之下，从制度上进行规范。对于学校收费，可以通过建立政府指导下的社会评估制度，对不同的学校的办学水平做出评价，并参照某些社会公共产品实行公众听证会等民主程序，增加政府制定教育成本方法的透明度，让社区居民对学校某些可收费项目进行认可和抉择，直接或间接地参与教育成本补偿机制的建设，管理和监督。六，运用公司机制学校的设立与运作
1，建立宽松的审批制度。所谓审批制度就是政府出于公共利益的考虑，运用行政权力对一项事物的运作进行验证，使其符合公共意志的制度，可见审批制度是政府对一项事物进行规范管理方法之一，对公司制学校进行审批根本目的就是维护学校的公益性。审批的内容包括设立条件，即：（一）有无组织机构和章程（二）有无合格教师（三）有无符合规定标准的教学场所及设施设备等，（四）有无必备的办学资金和稳定的经费来源，学校及其他机构的设立，变更和终止，有没有按照国家有关规定办理等。反过来，审批制度也要体现学校法人自主性和积极性，不能事事审批和备案，对于无关大局的事项应让于学校自己来做，要不断减少审批内容，把国家意志更多体现在等宏观调控体系之中；其次要简化审批程序，提高 审批机关的工作效率：
2，制定好学校章程
学校章程是指为了保障学校正常运行，主要就办学宗旨，内部管理体制及财务活动等重大的基本的问题，做出全面规范而形成的自律性基本文件，它是学校自主管理及政府管理的基本依据。
学校章程是学校必备条件之一，制定学校章程，依据章程规范学校管理，是教育工作法制化的要求，也是当今国际教育的必然产物，从国外情况看，学校章程是政府对学校实施监督，管理的重要依据。如《俄罗斯联邦教育法》规定，“教育管理机关应对其下属的教育机构实施监督，教育机构如果违反俄罗斯联邦教育法令或教育机构的章程，国家教育管理机关有权在法院作出判决之前下令制止上述行为。”规定：教育机构注册机关因教育机构不能完成章程规定的任务，有权作出撤消该教育机构的决定等，我国《教育法》规定，学校及其他教育机构“按照章程自主管理，”依法接受监督。学校章程，会避免政府，社会对学校监督管理的随意性和盲目性，有利于学校办学自主权的落实，另一方面，学校章程也是学校自主发展，自我约束的基本依据。教育机构自注册之日起，就有权从事章程规定的为准备教学工作而进行的财务活动，学校依据章程制定具体的管理规章和发展规划，自主做出管理决策，并建立、完善自身的管理系统，组织实施管理活动，没有章程会使学校工作存在较大的随意性，不利于学校自主办学自我发展。
学校章程应当体现公司机制及教育的公益性质。《俄罗斯联邦教育法》规定，教育机构的章程中包括：教育机构财务经营活动内容包括：(1)使创办人确认归教育机构所有的各种财产；(2)为教育机构开展工作拨发经费并提供物质技术保证;(3)为教育机构开辟财源并设法集资；(4)从事的教育机构管理程序，其中包括：(1)创办人的权限；(2)教育管理机关的组建结构和组建程序，以及它们的权限和开展工作的办法(3)教育机构人员的配备程序和支付劳动报酬和议定程序;(4)教育机构章程的修改程序；(5)教育机构的改组与撤消程序。教育过程参加者的权利义务。根据我国国情，并借鉴世界其他国家的经验，我国公司制学校章程一般应包括以下内容：学校的名称性质、办学宗旨、办学指导思想，学校发展目标、培养目标，学校内部管理体制及运行机制，（包括学校主要机构校董会，出资人会，校长教职工会的设置，职能分工，校长权利与职责，教职工学生参与学校民主管理监督形式，学校重大事项的决策程序方式，会议制度等），学校教育教学工作，财务管理制度（学校经费的来源的渠道，管理使用等）人事管理制度，学生学籍，日常管理，校产管理，学校与外界，教育，建立章程的修改程序及其他必要事项。
公司制学校章程的制定要注意以下问题：
（一）、要依据学校客观情况和法律法规规章规定
公司制学校章程中有关学校领导体制的内容，应反应出董事会负责制，校长管理制的模式，具体每一个学校可有所侧重。章程必须符合法律，法规及规章的规定，不得与法律，法规规章相抵触，如法律规定学校应遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目，学校章程就不能规定本校收费标准不得公开。
（二）、教育行政部门和学校都应牢固树立依章程办学观念
学校依章程自主办学，是教育发展的必然趋势，也是现代教育发展的使命感，不能仅当作一项工作。
（三）、制定章程要注意体现出资人的意志，保证他们应有的权利，如建议权，管理参与权。
公司制学校设立以后，就形成了相对独立的组织，可以独立运用学校财产进行自主经营，国家通过建立政府、社会、个人教育成本分离机制，形成“政府办学为主体，社会各界共同参与办学，”利用市场调节来优化教育资源配置，增加教育投入。社会及市场对人才培养的要求必然使学校强调竞争出活力，出效益、出质量、出名牌的意识，必然在学校与学校之间学校与其他社会组织之间讲究公平竞争理念，在学校内部的人事制度上也会有所反映。公司制学校运作中，由于市场作用，必然讲求产品质量，讲效益，讲有偿服务，讲设备折旧，讲成本核算，用教育的产出来补偿教育的投入，自收自支，确保学校资金的良性循环和教育事业的可持续发展 。七，把公司机制引入学校的影响
1，不良后果评估。公司制学校是改革中新生事物，由于没有相应的实践经验，不可避免地会出现些不良后果，如：教育目的偏市场化，地区之间的的不平衡性导致教师流动性大，不规则的办学行为，及人们心理上会引起不良反映，这些不良后果的出现就是学校追求自身利益与教育公益性矛盾所致。
2，对我国教育法的影响，我国现有教育法的不适应性。公司制学校所引起的积极变化及消极后果都给我国的教育法带来了挑战。重新审视我国教育法会发现有关学校规定存在着严重不足的情况：
（1）.对学校的属性地位规定模糊。 《中华人民共和国教育法》第31条规定：学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。这一条的立法含义显示学校仍然有国家行政机关附属机构的影子，又显示出学校重塑其法人地位的苗头，学校地位仍处在不稳定的模糊界位上，不过1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》第30条却明确了高等学校的法人地位，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。” 在我国，传统意义上学校的性质一般被定位于事业单位，这种定位依据的是《民法通则》，该法将法人分为法人机关，事业法人和社团法人。其中区分企业法人与机关，事业法人的一个标准就是是否营利，凡以营利为目的设立的均为企业法人，而不以营利为目的设立的组织为机关，事业单位，社团法人。然而，作为事业单位，学校的地位又比较特殊，一方面，学校像其他民事主体一样，有普通的民事权利，承担一般的民事责任，另一方面学校与学生教职工的关系又存在着民事关系以外的其他关系，如：纪律处分，制定校规，颁发学历学位证书等。这使得学校享有近似行政主体的法律地位 。到底学校的地位应如何确定才能够更好动态地体现公共利益，法律没有给予答复。
（2），把学校界定于法人并用“不得以营利为目的”过于抽象，不利于学校发展。既然要重塑并加强学校的法人地位，就应相应地赋予学校作为法人发展壮大并承担法人责任的能力，故而法律应明确学校追求自身利益的合法性。
（3），学校内部组织结构布局不合理。《教育法》规定，校长负责学校的教学及其他行政管理，以教师为主体的教职工代表大会，负责保障教职工参与民主管理和监督。由于教师受校长领导，教职工代表大会监督实质上是软弱的，这种结构中缺乏直接有效监督管理组织，权力分工不甚合理。
（4），出资人权利不明确，《教育法》规定：“国家鼓励企业事业组织，社会团体其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。” “任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他机构”。然而却不明确规定出资人权利，这样不利地调动其办学积极性。法律应该规定出资人的管理参与权，出资监督使用权，表达意志权等，这些权利应在学校章程中有所反映。
（5），管理体制不健全。首先存在行政控制权较大，学校自身权利，个体权利软弱，竞争机制，成本核算机制，制衡机制没有得到明确体现；其次，国家审批制度过严，不利于学校活力再现；再次学校院系组织之间，缺乏互通交流机制，不利于校园文化，学术氛围的培养。
（6），相关立法不健全，《教育法》、《社会办学条例》规定太抽象具体运用不便，针对当今教育市场的变化，教育改革的走向，我们呼吁制定《民办教育法》《外资办学条例》等相关法律法规，以规范当前新出现的教育办学现象。
（7），学术自由的规定及保护措施不明确。学术自由是关系着学校自主权，办学质量及学校精神的关键因素，直接影响人文精神，对此教育法应有实质性的规定。
3，国外相关制度的借鉴。 最后让我考察一下外国名牌学校管理机制，希望对我们以上讨论的问题与设想有所借鉴有所映照：
（一）、关于学校性质及地位
大陆法系国家如法国、德国等它们的学校通常分为国立（公立）及私立两种，国立学校属于公营造物或公共公益机构的一种：“所谓公营造物就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。设立公营造物的行政主体依计划对其加以领导并监督，从而确保公营造物之利用者应有之权益” 。公营造物依其含义有人将之称为“公务法人”“公共机构”。大陆法系的国立学校等公务法人通常被界定为行政组织的一种，通过人与物结合的方式专门负责特定目的提供专门服务的行政机构。“公务法人具有的独立性能够避免一般行政上的官僚习气和僵化的手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会的赞助” 其特点如下：(1)公务法人是依照公法设立的法人，是公法人的一种，与依私法设立的私法人不同。大陆法系国家其法制之基本架构：法建立在公法和私法二元化的基础上，公法人是按照涉及公共利益的法律建立的，能够作为公权力主体行使权力课以义务的组织，它是为了公共利益而存在的主体。
(2)公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与母体之行政机关间存在着既独立又合作分工，对抗之关系 。如公立学校通常是国家行政主体设立的。但学校一经设立，就负有提供教育服务的义务，享有自主管校事务的权力。
(3)公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任，可以以自己名义独立行使某种权力，承担相应法律责任。
(4)公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系，又包括公法行政关系。
以上大陆法系对学校是公务法人的分析，是建立在公法与私法二元法制结构之框架上的。我国无公私法之分，也无公法人与私法人之别，我国学校所属的“事业单位”实质上处于法律地位十分模糊的界面上。由于学校性质与法律的位对学校改革发展有很重要的影响，学校运作机制变革应该依属于学校性质和法律地位的定性
（二），关于大学自治。所谓大学自治又称学术自治，一般指大学应当独立地决定自身的发展目标和计划，并将其付诸实施，不受政府教会或其他任何社会法人机构的控制和干预，是西方一种古老的高等教育管理思想。中世纪欧洲城市大学的自治传统为近西方国家处理政府与大学之间的关系确立了基本准则，并根据这一基本准则赋予大学广泛的办学自主权 。大学自治有三层含义：一是高校办学自主；二是校内行政管理；三是学术自由。可以说大学自治对外涉及学校与政府，社会的关系；对内涉及学校与学生，教师的关系。西方国家大学自治做法一般为对大学的对外关系实行法律保障，对内关系实行对大学的自律监督。大学自治是运用公司机制的基础，也是目标。我国虽然也赋予高等学校很大的办学自主权，但是还不够。对西方大学的自治做法应进一步的借鉴。
（三）、学校资金投入
国外很多学校都成立董事会，或理事会主要职能之一就是协调内外关系，对外筹集资金，加强合作与校形象宣传；对内进行重大问题决策，监督经费运用，董事会成员由政府教育主管部门人员，校外出资人，校内教职工及管理者组成。
1988年英国《教育改革法》关于高等教育改革规定：解除地方教育当局对多学科技术学院和开设高等教育课程的继续教育学院的控制权，增强工产企业对教育的参与，试图让介入人承担高等教育。在美国教育经费部分来自一些大财团的教育基金会，如：福特、洛克菲特等财团，他们经常从本集团利益出发，制约着教育立法，学校管理。
（四），关于学校内部管理机制。以大学为例，其内部管理可划分为；学术事务的管理和非学术事务的管理，这两类管理较常见的是分别由两套系统，不同的人员来运作。
在美国，大学法定的领导机构是以校外成员为主构成的董事会，主要职责是负责批准本校的大政方针，任命校长，确保本校的财源及资产管理，协调处理学校与社会各界的关系。而对学术管理，具体的教学工作则很少介入，学校的学术管理机构主要由评议会（教授会）负责，主要职责是确定校历，决定课程计划，确定招生录取标准和学位标准，确定有关教师聘任。这与日本大学有所不同，日本大学校长负责学校务管理并主持评议会（成员除校长外，还由下属二级机构人员组成，为校长咨询机构，有权审议包括改选校长等学校重大事项）工作，拥有包括校务，日常行政，财政等方面的裁决权。美国教授会也是校长的咨询机构，它在教授及学部长的选聘及评定审查中起决定作用，学部长通常主持该学部的教授会，校院系三级都有教授会，校长一方面兼任校评议会主席，另一方面是全面负责学校行政，他要向董事会提出一般行政管理人员的任命建议；提出学校总的学术政策，在管理课程计划的执行，制定有关教师和行政人员职责和工作标准等方面起协调和推动作用；提出学校预算并监督实施，领导，制定，修订学校发展规划，主持决定重大设备的购置，负责学生事务。院长和系主任，一般由学校发展规划，主持决定重大设备购置，负责学生事务。院长和系主任，一般由学校董事会根据校长的推荐任命，或由校长直接任命，主要负责本院系教学科研工作的管理。院长主要协调学院所属各系的教学科研活动，汇总学院教育，研究计划，在与学院相关的非学术事务方面也有相当的行政权力，对校长负责。
美国大学内部管理的特点之一是权力分配上分散，校、院、系三级在学校事务中都有各自的权力重点和范围，校董事会权力较大，各权力之间，有行政梯级关系，又能互相制约。
在日本与德国的大学中，校、院两级行政人员的实际权力明显小于美国大学的相应人员，任期也较短，在校、院两级，实际上由教授会或评议会决策，而校长、院长常常只是执行者，大学中的权威在很大程度上以学科为基础的，管理重心也在基层，教授团是高校的关键资源，他们的学术活动保证着大学的威望。教师具有双重成员资格，服从双重权威，学校以学科忠诚为主，把教学科研当作学校中心工作。系是教学科研基本单位，故大量实行以系的自治为基础的三级管理，学院起协调作用，学校则主要处理教学科研外的繁杂事务，校部各职能单位，没有决定权，只有执行权，这种把学术管理的重心放基层，比较合理 。行政放权有利于大学自治；分权制衡是保障权利不滥用的有效方法有利于克服官僚作风。我国仅在《中外合作办学条例》中提到类似分权制约有主有次的管理形式，既然这种类似公司机制的管理有助于提高学校效益，应该可以扩展使用。
小 结
本文学校公司机制，是建立在当代市场大潮之下，新时代对人才的需求，导致学校教育的变革，反过来学校教育变革要以社会，以市场为导向，公司作为市场经济弄潮儿，其机制是当今最适应社会化、市场化的。抛开公法与私法限制。只要一种机制能使一种组织，在当前条件下，最能体现其生命活力，就可以引用。法是国家意志的表现，同时法也是上层建筑的一部分，必然要反映经济基础，协调各种生产关系。学校的目标中应该公益和自身利益兼而有之。公司机制引入在大力促进自身利益同时，必然通过法的调整，带动公益的实现。教育法就肩负着国家办教育的公益目的与学校追求自身利益之间利益平衡作用，只有找准两者平衡支点，才能促进两者和谐发展，偏向任何一方，必然造成失衡，结果双方都不会发展。教育法的改革应该是努力向这个平衡点靠近的过程。另外将公司机制引入学校运作，也是对教育民主化的有益探索，它仍然要属守着教育的基本原则，如：国家教育制度的统一性，教育机会均等原则。不过，本文作者并非将各学校一律都实行公司机制，要根据具体情况分析；这种机制的引入及借鉴是一种设想，一种尝试，具体实际操作还有待进一步研究。
书目：
1， 顾爱华 李塑 《事业单位的管理特点与方法》——《工作研究》
2， 姚启和 《自主办学：高等学校自身要求》 《高等研究》1999年第5期
3， 郑良信 《教育法学通论》 广西教育出版社
4， 秦慧民 《走入教育法制的深处》 公安大学出版社
5， 张步洪 中国行政法学前沿问题报告》 中国法制出版社
6， 卞耀武 田燕苗编 《中华人民共和国公司法全书》 中国民主法制出版社
7， 曼昆 《学原理》 北京大学出版社
8， 罗豪才等 《行政法学理论基础》——《中国法学》1993年第1期
9， 赫维慊 李连宁 《各国教育法制比较研究》 人民教育出版社1999年
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