美国政府公共管理的特点和启示

    2.美国政府坚持市场取向引导非赢利组织发展。主要有以下三个特点:一是较低门槛进人。任何人只要向州政府有关部门提交注册文件，组织有一定的宗旨，利润不在所有者和董事之间分配，组织机构达到成立公司的最低标准，一般都可以注册。如果要成为免税的非赢利组织才向联邦税务机关申请，联邦税务机关会对申请者进行严格的审查。二是只促进不干预。美国十分重视非赢利组织的相对独立性，政府不能干涉非赢利组织的内部事务与业务活动，而是采取多种方式促进非赢利组织发展:通过税收优惠政策鼓励人们捐款，有效地引导了人们捐款的积极性;通过直接拨款或签合同购买民间组织服务的方式给予直接援助;同时以允许其发行债券和返还税收及各种名义资助等间接方式支持。三是强调自主管理和司法管理。美国主要通过非赢利组织的内部自律和司法来管理。一方面，按照规定，非赢利组织与其它法人组织一样，有一套责任体系，保证其能够承担因为其组织行为所产生的法律后果，这一责任体系以董事会为核心。如果非赢利公司的慈善资产被不当使用或慈善信托没有遵守，州司法部长有权免除公司董事和官员的职务并对其进行追加罚款。另一方面，根据美国有关法律，各州司法部部长负责监督非赢利组织是否有欺诈行为，负责对其进行审计;联邦税务机关负责监督免税非赢利组织是否信守非赢利的宗旨，是否履行了税法有关免税组织的义务。他们都有义务就任何人对任何非赢利组织提出的举报进行审查。州司法部长的权力是对有违法行为的非赢利组织提起诉讼，联邦税务机关有权依法取消非赢利组织的免税资格。
　　二、给我们的启示
    我国改革开放30年，在公共管理上积累了一定的经验，取得了很大的突破。但是整体上我国公共管理制度仍然不能完全适应社会主义市场经济体制和社会发展的要求，也面临着经济全球化、新技术革命以及应对各种危机的挑战等。美国公共管理的做法和经验，值得我们学习的东西很多，对我们的启示也是深远的，尤其是以下几个方面:

　　(一)科学处理政府自身问题是政府公共管理的重要前提
    政府是公共管理的核心主体和主要实施者，搞好公共管理必须首先处理好政府自身的关系。
    1.要坚持依法行政。“任何宪法都是对政府行使权力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是对宪法的履行”。美国联邦政府的职权是有宪法明确界定的，而且采取列举制一条一条列了出来。我国正处于从全能型政府向有限型政府的过渡阶段，政府的职责还不是很明确，政府越位、错位和不到位的现象依然严重。因此，要按照“法未允许，即为禁止”的原则，把政府行为严格限制在法律许可的范围内，加快制定规范政府行为的法律法规，建立政府问责制度。
    2.要优化组织结构。组织结构决定组织效率，明确职责是优化组织结构的核心。美国实行三级政府构架，联邦政府、州政府和地方政府的职责十分清楚，也很少交叉。我国实行五级行政构架，各级之间、同级各部门之间职能交叉重叠的问题以及职能缺位的间题还没有很好解决。首先要优化同级政府组织结构。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤消直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构;要整合分散在不同部门的相同行政职能，消除交叉重复。其次要理顺上下级政府机构设置。按照各级政府的性质和中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权，原则上，属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共事务和重大事项，例如外交、国防、货币制造与发行、宏观经济调控、国家经济安全等应由中央负责;与地区和社会发展相关的公共事务和事项，例如经济结构调整、市政建设等由相关地方政府负责;与国家整体利益相关需中央统一管理、但其任务需要在地方执行的事务与事项，例如民政、人事、社会保障、计划生育等，可由中央制定统一规范而由地方负责实施。在此基础上，理顺中央和地方在相应领域的分工和职责，合理调整一些领域中央对地方的垂直管理体制。再次要着手减少行政层级。积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索，逐步形成科学的行政层级构架。
    3.要强化制度监督。美国通过三权分立制度来加强对行政、立法和司法相互制衡、相互监督，同时通过公民参与政府管理和自治管理等一系列制度，来加强对政府行使公共权力的监督。我国的政体不同于美国，三权分立不适合我国国情，但我们仍然需要一设计出一种制度，有效地监督政府，有效地调动广大人民群众参与公共管理、实行民主监督的积极性。
    (二)努力创造良好环境是政府公共管理的重要任务
    1.为培育市场主体提供良好的体制环境。首先，要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，但国有企业必须收缩战线，有所为有所不为，只能在关系国计民生的重要领域发挥应有的作用，给非公经济腾出更大的发展空间。同时，要真正落实国有企业的自主权，真正实行政企分开，真正让国企成为市场竞争的主体。其次，要毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制企业的发展，使各种所有制企业在投融资、信贷、税收、土地管理、市场准人等各个方面都享有同等待遇，形成一个公平竞争的关系。要让非公有制企业有机会参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域。特别是对一些中小企业，要通过财政资助、税收减免、政府采购、扩宽融资渠道、加强就业培训等一系列政策予以支持，以促进中小企业加快成长。
    2.为企业发展提供良好的市场环境。首先要规范市场经济秩序。要加快垄断行业改革，对电力、邮政、电信、铁路等行业及供水、供气、供热等市政公用事业，大胆引入竞争机制，实行投资主体和产权多元化。要依法严厉打击各种制假售假、侵权、商业欺诈等违法行为，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用体系。其次，要加快要素市场的市场化改革。我国的商品和服务价格仍有5%由政府管制，资本市场、土地市场、技术市场、劳动力市场等要素市场的产品价格的定价机制不完善，生产要素的价格很多不是由市场来决定，而是由行政权力在配置。近年来，在城市改造拆迁和土地转让、资金信贷以及资本市场“圈钱”等领域，权力配置生产要素的现象还比较普遍，因此必须加快要素市场改革。再次，要正确引导市场行为。政府要通过制定公开、透明的发展规划和产业政策、发布市场信息、规范市场准人，引导市场主体的经济行为。
    3.为企业发展提供良好的宏观环境。大型基础设施如高速公路、机场、能源、通讯、重大工程技术研究中心建设等，企业不愿进入或难以进人，政府应当加大投入力度。当然，在这些领域，政府也不应当独包独揽，要善于引人市场机制。政府还要利用财政政策、货币政策等调控手段，保持经济的平稳运行。
    (三)切实保障公民权利是政府公共管理的重要内容
    1.要通过切实保障公民权利来促进发展。只着眼于保护精英群体的利益，而忽视保护广大公民群体的基本权利、普通公民无法有效而平等地参与政治权力运用的国家，既不是公正的，也不能实现长治久安。因此，我们要进一步完善有关制度，切实保护宪法规定的公民的各种权利。一个保障公民各种基本权利和政治参与权的过程，就是一个了解公民意愿的过程，就是一个发挥人的积极性和创造性的过程，也就是一个极大地促进经济和社会发展的过程。

    2.要通过切实解决民生问题来促进发展。当前，我国一方面经济高速增长，另一方面社保、教育、医疗、就业、住房等社会问题还比较突出，政府要切实负起这个责任。当然，政府不可能把所有人的这些问题都包起来，美国的社保制度也主要是首先针对老人、到残疾人、再到低收人人群这样逐步扩大社保面的。所以我们要针对这些民生问题进行具体分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他们能上得起学、看得起病、住得起房。要不断加大政府投人，减少财产、收人不平等所带来的消费不平等。
    (四)大力发展非赢利组织是公共管理的重要举措
    美国政府一直把非赢利组织当作自己的伙伴，非赢利组织做了大量政府干不了、干不好的事情，在社会公共治理中发挥了重要作用。美国的经验值得借鉴。我国的非赢利组织总体来说发展比较滞后，我国每万人拥有的非威利组织只有2.1个，不及发展中国家平均水平的1/5，只相当于美国的L40和法国的L90。要缓解庞大的公共服务需求和各种矛盾，要完善市场经济体制、加强公共管理、促进社会主义现代化建设，就必须积极发展各种非赢利组织。
    1.思想观念要转变。无论是政府还是民间，都要从落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度来认识、重视非赢利组织的发展。
    2.扶持力度要加大。对经济领域的各种行业协会、商会、咨询机构等，教育、公共医疗、慈善、扶贫和公共安全等社会领域的各种基金会、扶贫协会等非赢利组织，要在制度上、法律上明确非赢利组织在公共服务体系中的地位和作用，目前除《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》外，非赢利组织还没有专门的法律法规。要通过资金支持、税收优惠、政府采购等政策支持非赢利组织发展。
    3.要借助事业单位改革的契机促进其发展。全国130多万个和湖南省8万个事业单位中，相当一部分可以转为非盈利组织。在进行事业单位改革时，要把事业单位改革和发展非赢利组织有机结合起来，搞好公共服务的宏观布局，将教育、卫生、文化、科技等领域的相当一部分事业单位转型为非赢利组织，使非盈利组织既能承接部分转移出来的政府公共服务职能，又能为事业单位找到好出路。