我国公务用车改革的政策工具分析
摘 要：我国公务用车改革经过二十多年的探索，全国各地的车改措施尽管各不相同，但是改革的方向却是一致的，即减少或取消公车。回顾我国公务用车制度举步维艰的改革历史，从改革进程中对比不同工具的优缺点，找到合适的政策工具以实现公务用车的制度变迁，便成为了当前我国公车改革亟待解决的关键问题。
关键词：公务用车 货币化模式 半货币化模式
一、引言
我国市场经济体制逐步完善，然而政府部门公务用车制度却仍然沿袭着建国初期计划经济体制下的相关政策。近十多年来，政府部门公务用车的诸多问题越来越多地被社会所关注和诟病。为贯彻“节约行政”和“廉洁行政”的理念，我国相关部门近二十年来出台了大量用于规范公车购置、使用和维修的制度改革规定，用以解决我国公务用车现存的“公车私用”“成本高昂”“效率低下”等严重问题。在这样的现实背景下，政府必须对当前的利益格局进行调整，而如何、设计、优选并运用切实可行的政策工具将对我国的公车治理问题起到至关重要的作用。因此，分析我国现有的公车改革政策工具、权衡不同政策工具的优势和缺陷、厘清当前政策工具存在的问题，在全国车改第三次高潮的初期，就显得格外有价值和意义。
二、我国公车改革政策工具
众多学者对我国的公车改革政策工具进行了分类，但是大体上还是根据其货币化的程度不同，分为三种模式：规范化模式、半货币化模式和货币化模式。
（一）规范化模式
又称为强化管理模式。这种模式在不改变现行公车制度的基础上，在加强公车管理上做文章，改革的主要目标是实现公务用车管理的规范化，控制公车浪费，改善机关形象。从全国各地区运用这种模式的公车改革实践来看，强化管理的政策模式主要从以下几个方面对各机关现存的公车进行监管：制定统一油料添加和车辆维修制度、为公车发放特殊牌照进行监管、节假日和非公车使用时间对相关公车进行车位和入库的监管等。
（二）半货币化模式
又称为公车租用模式或内部有偿服务模式。这种模式主要是对公务用车进行集中管理，模拟市场实行有偿服务，改革的主要目标是充分利用现有资源，通过市场运作来解决公务用车管理中存在的问题，节约财政开支。这一种改革模式主要有以下相关政策措施：取消所有领导干部配备的公务用车，全市各单位现有车辆全部移交新组建的相关机关或者招标的出租车公司管理；发放交通补贴；政府鼓励公务员自购小车；多余车辆拍卖等。
（三）货币化模式
又称为岗位补贴模式。这种模式主要是取消或保留少量公车，发给公务员一定的交通补贴，改革的主要目标是实现公务交通消费的货币化和公务用车的市场化，节约财政开支。这种模式是当今世界许多发达国家通行的模式，也是目前我国各地区和单位采用最多的一种模式。
三、公车改革政策工具对比分析
公车制度改革在本质上属于一种制度变迁的过程，新制度经济学的理论为我们对工具有效性的分析提供了基本框架。其中的产权理论、成本收益分析以及制度变迁的可行性因素都可以作为评价公车改革工具有效性的重要工具。
（一）产权效率分析
在我国传统的公车治理模式中一直存在宏观的产权失灵。新制度经济学特别强调国家作为产权的决定者为降低社会交易成本带来的利益。但是，统治者在产权的界定中总是一方面追求降低社会交易成本，是社会利益最大化；另一方面也在界定不良产权，以获得政府利益最大化，这种矛盾角色也造就了诺斯悖论。因此，我国车改的关键问题应该建构为如何引导开展有效的制度变迁界定有效的产权形式，而不是如何在原本已经不再科学的制度上完善和修改。
1. 规范化政策工具：并不改变当前公车的产权结构和利益格局；
2. 半货币化政策工具：本质上并不改变公车公有的产权结构，但是通过公车外包或者集中化管理的形式，是分散的产权得以集中，是产权制度更加有效；
3. 货币化政策工具：从根本上改变公车产权，是最无效率的公有产权转变为最有效率的私人产权；
从产权制度的有效性来看，当前实施的货币化政策工具无疑是最为有效的一种工具；而半货币化政策工具虽然没有在实质上改变公车产权，却通过集中化形式增强了公车产权的有效性；规范化政策工具完全没有涉及产权的改变，仍然只是在原本无效的公有制产权下做文章。
（二）成本收益分析
制度变迁的本质是目标模式对起点模式的替代，因此无论是强制性变迁或者诱致性变迁都必须遵循成本收益比较的原则，公车制度的改革也不例外。所以，对比三类不同的制度变迁政策工具的成本收益是一种有效的评价方式。
经济收益：从我国各地公车改革的结果来看，运用半货币化和货币化政策工具的地区行政成本的都有较大比例的降低，如：浙江杭州、云南昆明等地；而由于规范化政策工具主要是通过强化管制的方式，所以很难从短期内反映出其经济及收益。
政治收益：政治收益主要是指政策施行之后公民对政府形象和政府公信力的改善状况。从货币化和半货币化的进程来看，我国各地主要的反对意见在于补贴标准指定的标准不合理，其中辽宁长阳市市长公车货币化补贴额达到8万一年的事件引起了社会极大矛盾。社会普遍质疑政府在货币补贴时的变相加薪嫌疑，所以这两种车改模式的政治收益较低；而规范化模式车改通过强化管理的方式很容易使社会认可政府廉政形象，增强了政府的公信力，其政治收益较高。
