电信管制会计的研究与思考

一、电信管制概述
管制会计（Regulatory Accounting）不同于财务会计，它侧重于业务监管，以会计作为手段达到管制的目的。电信管制会计是电信监管政策、法规的组成部分，是电信监管部门为了管理需要，对受监管的电信运营商在会计核算、成本分摊和财务会计报告方面的规定。
实施电信管制会计是各国对电信市场管制阶段的通行做法,在电信业市场化的过程中,对电信业务成本数据的要求使实施电信管制会计成为必然。首先，定价对电信成本的要求，不论是采用投资回报法(或收益率法)还是限价法都需要有关成本数据，电信业务互联互通工作通常要求网间互联结算标准以成本为基础。其次，成本是电信价格管理的基础，可以防止低价倾销和价格歧视行为，对维护市场竞争秩序将起到至关重要的作用。再次，电信普遍服务成本补偿管理工作对电信业务成本的也有严格的要求。最后，电信业务财务会计数据是政府评价电信运营商经营状况、分析宏观形势的基础和依据。

二、国外电信管制会计的实践
1.管制会计工作框架和特点
通过研究，我们基本上可以出国外电信管制会计的框架：（1）赋予电信监管机构进行会计管制的职权。（2）监管机构明确规定受监管的对象，包括受监管的公司和具体业务。（3）通过法律、法令、经营许可证或会计手册提出管制会计的要求，包括会计核算、成本分摊原则标准和方法、成本核算办法的报送审批程序、财务报告要求、审计和检查规定等。（4）受监管的公司根据上述要求制订出成本核算的具体办法报监管机构批准后，作为公司内部会计核算和接受外部审计的依据。（5）受监管的公司定期修订报批成本核算办法，按照要求报送财务报告和资费调整专项资料，接受第三方审计和监管机构的调查。
国外电信管制会计体现了监管者和受监管者的互动关系，监管者对电信业务数据的需求同时也是受监管者在产品管理和投资分析上对会计工作的要求。
具体点说，国外电信管制会计的基本特点是：
（1）监管会计的目标是防止垄断滥用权力进行业务交叉补贴和价格歧视，维护公平竞争市场环境，最终实现公平竞争的原则。（2）监管会计目标，往往是通过要求分业务经营、分业务或分产品核算来实现。（3）监管会计政策的研究、出台，是公开透明和多方参与的。监管部门如计划出台一项监管政策，往往是向公众发布咨询文件，征集各方面意见后，最终形成正式的监管文件。（4）一般要求受监管者成本核算采用ABC（Activity Based Cost）方法，也称为“作业成本法”，即以业务活动和设备功能为基础，分析成本动因，建立关联，分配分摊产品成本。（5）受监管者需要在财务核算的基础上，单独建立管制会计核算系统，运用财务核算基础数据和大量非财务数据，进行产品成本核算。（6）电信管制会计要求成本核算的基础往往是“多标准”的，包括完全分摊的成本(Historic Cost)、完全分摊的现行成本(Current Cost)、长期增量成本(Long-run Incremental Cost)等。
2.美国电信管制会计
美国是世界电信业最发达的国家，电信监管的历史可以追溯到《电信法》颁布的1934年。近20年来，美国电信业经历了由垄断到竞争的时期，管制会计在政府推进市场竞争的过程中发挥了重要的作用。美国电信监管机构是联邦通信委员会（FCC）和各州监管委员会。 FCC在实施其监管职责时拥有准司法权和准立法权，《电信法》赋予FCC制定管制会计的报告规则，这里包括统一会计科目的权力，同时还规定FCC可以根据需要制定和修改通信资产分类和折旧率。FCC根据上述授权制定了一系列管制会计规定，在电信管制条例中统一了会计制度和科目设置，要求电信运营商采用统一的会计方法、步骤和技术，在产品和业务间合理分配成本。同时还规定了受监管业务的成本如何在州际和州内不同司法管辖间分摊；统一会计科目记录的总成本在受监管业务和非受监管业务分摊的标准、原则及关联交易的计价标准；公共电信公司及其关联公司财务报告方面的要求。据了解，美国电信管制会计要求的成本核算基于完全历史成本，尽管美国有关部门对前瞻性经济成本做了大量研究，但实际工作中基本上没有应用。
3.欧洲电信管制会计
受经济一体化和欧盟统一法规的影响，欧洲各国电信管制会计模式也大同小异，英国和西班牙的情况比较有代表性。
英国是实施电信监管会计力度最大、透明度最高的国家，英国电信监管机构OFTEL的权力来源于1984年《电信法》和欧盟指引文件，1998年竞争法案扩大了其反不正当竞争的权力。英国电信会计管制主要通过制定和修改对电信运营商的经营许可证条款来实现，事实上有关管制会计的条款仅适用于英国电信公司（BT）。在运作过程中，OFTEL只需要通过电信经营许可证条款提出目标、管制要求、规则及基本的电信管制会计框架，具体的工作包括会计手册、成本归集及分摊方法的研究编制，这些均由BT来做，BT完成后交OFTEL 审核，OFTEL批准后执行，会计手册的修改也是由BT改好后交OFTEL 批准。BT按照要求研究制定会计文件（Accounting Document），与OFTEL达成协议，会计文件主要由管制会计原则、分摊方法、费用转移、历史成本会计政策、现行成本会计政策、长期增量成本方法论等内容组成。BT为满足管制会计的要求，设置有关机构，增加管制会计工作职能，在受监管业务分类与实际运营结构不同的情况下，设计运行了复杂的会计分离系统，将财务会计和管理会计结合，使财务数据和经营数据分别提供法定会计信息和管制会计信息。
西班牙电信业改革和市场化的情况与类似，但整个进程要比中国早几年，西班牙的电信管制会计是由定价和互联互通的要求引起的，并且借鉴了英国的做法。1998年，西班牙的《电信法》对电信监管机构──电信市场委员会（CMT）和受监管者提出了管制会计的原则要求：被视为市场主导的公用电信所有者，确定互联价格时必须遵守透明性和面向成本的原则，电信市场委员会（CMT）可以要求上述所有者证明其互联价格的合理性，CMT必须制定成本会计制度的标准和条件，并负责审查制度的执行情况；被视为主导的网络运营商和服务运营商，必须每年向CMT提交经审计的不同业务活动的帐户。1999年CMT发布了关于成本分摊制度的原则和标准的公告，详细规定了电信成本制度的标准、会计原则、成本分类和分摊方法、成本制度制定、验证和实施的程序及成本制度的最低要求。CMT规定主导电信运营商西班牙电信公司（Telefonica）在规定发布9个月内，设计一套实行完全分摊历史成本法和完全分摊现行成本法的成本核算系统，Telefonica按时完成成本核算系统，并得到CMT批准。

三、国外电信管制对我国的借鉴意义
我国进行的电信业改革和引入市场竞争机制的作法，是在借鉴国外经验的基础上提出的，在一定程度上可以说我们正在沿着发达国家电信业的轨迹向前走，在新的形势下我们将面临着很多问题，因此，借鉴国外电信管制会计管理工作，对我国电信业的发展将具有现实的指导意义。
1.电信行业管理工作需要管制会计
1998年，邮电分营和电信重组拉开了我国电信业改革的序幕，经过几年的改革与发展，我国电信市场竞争的格局已经初步形成，但各种业务和各个公司的竞争还很不充分，信息产业部一直致力于在电信业引入竞争和建立公平有效的竞争环境。从国际电信改革和电信发展的过程来看，电信业在由垄断向竞争过渡的过程中，政府调控市场的有效手段就是价格。由于价格与成本的密切关系，再加上现阶段“资费再平衡”和资费不对称管制的需要，有关电信业务成本数据对我们的资费管理工作越来越重要，这主要表现为：实行政府定价和政府指导价的基础电信业务的资费制定，需要业务成本数据作支撑；电信业务网间互联标准、非绑定元素价格制定，要求以有关成本为基础。另外电信资费监督检查和电信普遍服务成本补偿管理工作，需要一定的电信业务成本数据作依据。
2000年颁布实施的《电信条例》已经明确提出了“电信资费实行以成本为基础的定价原则”的要求，由此看来，尽快建立适合电信业发展特点和管理需求的管制会计框架，是电信业发展的当务之急。
2.电信管制会计对我国监管环境的要求
电信管制会计不是单纯的财务会计管理，也不同于一般的业务管理，它对监管环境有一定的要求。首先，必须通过立法赋予信息产业主管部门更大的监管权力。《电信条例》只提出了成本数据资料报送的要求，如果成本核算制度或办法不受监督和约束，监管部门即使得到了数据，其客观性和准确程度也无法保证。这就要求信息产业主管部门应拥有会计管制的权力，例如可以对受监管的电信运营公司提出管制会计的原则和框架要求，对其制定的成本制度进行审批和公开，这样既为审计工作提供了依据，保证了信息的质量，又使监管部门处于中立的位置，更好地发挥监管职能。其次，信息产业主管部门必须设置相应的机构和人员从事管制会计工作。鉴于电信管制会计具有监管者和受监管者互动的性质，必须有专门的机构和人员，其从业人员应该包括、、技术方面的人才。第三，受监管的电信运营公司应当建立管理会计工作模式，以满足政府管制会计的要求。分业务或产品核算、成本分配分摊是管制会计的基本要求，也是日常的财务会计核算无法实现的。因为我国的管制会计理论研究尚没有普及，会计基础工作也比较落后，所以这项要求应该是对受监管者，尤其是对现在的国有电信最大的挑战。
3.我国实施电信管制会计应考虑的问题
国外的经验告诉我们，电信管制会计的建立需要时间，难度很大，并且政府与企业之间容易产生争议。结合国内的基础和现状，我们认为在我国实施电信管制会计应注意以下几个方面的问题：（1）权衡监管需要和实施成本的关系，谨慎地运用监管权力，防止实施成本过大，影响受监管者的正常发展。（2）必须遵守现有体制和制度，从基础工作做起。（3）充分考虑管理工作的需求和企业实施的难度，要循序渐进。（4）政府应注重与企业的交流和沟通，积极主动地解决争议问题。（5）注重了解管制会计对企业的影响，及时修订有关规定。（6）加强管制会计的宣传和电信成本理论的研究推广，指导企业实施管制会计。（7）加强监督检查，保证管制会计信息质量。（8）注重管制会计信息的应用，做好保密工作。

四、对我国电信管制会计工作的建议
加入WTO以后，中国将有限度地、逐步地开放电信市场，我国电信市场格局和竞争情况将进一步发生变化，这将对电信行业监管工作提出更高的要求。信息产业主管部门面临这种挑战，应加快法规制度的建设，出台行业监管政策，电信管制会计当属其中的重要一环。
在借鉴国外电信管制会计经验的基础上，结合我国电信行业监管的要求和电信企业的实际情况，应当采取“先基础后重点”的工作思路，即先从财务会计核算入手，统一企业核算平台，实现分类业务核算，再对重点受监管企业提出管制会计的要求，进行产品核算，逐步建立起我国的电信管制会计框架。
首先，按照财政部建立统一会计核算制度的要求，结合电信行业的特点，应研究制定《电信企业会计核算补充规定》，由财政部颁布，统一规范电信企业的会计核算。第二，在起草中的电信法应加入电信管制会计方面的内容，包括电信管制会计机构的职责、受监管业务和经营者的界定、电信管制会计原则要求及电信业务经营者执行管制会计的义务。第三，研究电信管制会计成本分配、分摊方法和财务报告框架，为发布实施具体的管制会计规定做好准备。第四，建立数据收集和分析评价系统，研究有关电信业务成本模式，满足监管决策需要。
在电信市场竞争还不是很充分的情况下，政府需监管的业务和公司较多，对财务核算层面的统一规定将使各公司提供的财务数据具有可比性，有利于价格管理，也便于企业操作；在电信市场竞争充分的条件下，政府监管的重点，应集中在公用基础性电信业务和涉及公平竞争的业务上，如本地电话业务和互联互通业务，受监管的公司也应当是在本地电话业务领域占垄断地位和在网间互联中占主导地位的电信公司，这时候，应对重点受监管的公司在实现财务会计分类业务核算的前提下，实行管理会计的要求，进行详细的产品核算。另外，国有的电信企业面临着上市的要求和加入WTO的挑战，公司体制改革势在必行，为政府监管部门实行电信管制会计创造了实践的环境。
综上所述，电信管制会计是电信行业监管的重要政策和有效手段，建立电信管制会计框架是我国电信行业监管的迫切需要，同时也对政府和企业管理工作提出了更高的要求。只有借鉴国外经验，立足电信企业实际，政府和企业携手转变观念，进行体制创新和手段创新，才能逐步实现我国电信管制会计模式。