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提高城市化水平是我国经济改革及发展的必然

来源：岁月联盟作者：刘卫东时间：2010-06-25

引言

近二十年来，的城市化一直受到人们的普遍关注和重视。随着我国改革和的不断深入、前进，也出现了一系列矛盾和问题，如城乡差别越来越大，农业低效，剩余劳动力越来越多，第三产业发展受到牵制等。进入 90 年代中期，我国经济逐渐转入低潮，增长速度减慢，出现通货紧缩，生产过剩，产品需求不足。因而如何拉动国内需求，带动经济增长，解决产品过剩问题，成为当务之急，也是众多专家、学者讨论的热点问题。而新世纪初，我国即将加入 WTO ，我们应以何种姿态迎接这一机遇和挑战，农业、农村、农产品问题倍受关注。在以上的背景条件下，与之相关的中国城市化问题成为中国学术的焦点。本人亦将在此对其进行一番初浅的探讨。

一、中国城市化现状

改革开放以来，我国经济飞速发展，城市也空前发展和壮大。改革前，我国有设市城市 193 座，至今已增加到 668 座，建制镇从 2173 座增加到 19216 座。城市化水平由 1978 年的 17.92 ％提高到 1998 年的 30.4 ％。虽然我国城市、城镇发展很快，但中国的城市化水平仍然是滞后的，表现如下：

（一）中国的城市化水平滞后于化。按照世界银行提供的亚洲城市化与工业的相关计量模型， 1998 年中国工业化率为 22.6 ％，城市化率应为 42.5 ％，而实际上只有 30 ％左右，滞后达 10 多个百分点，明显落后于工业化程 ① 。

（二）我国城市化水平滞后于经济发展和就业结构。 20 年来，我国经济快速发展，国民生产总值成倍增加， 1997 年我国人均国民生产总值已达 860 美元，三大产业人口的比例也发生很大变化， 1998 年我国第二、三产业人口达 50.4 ％。按照国际统计经验，我国城市化水平应达 44 ％左右，大大高于我国目前的城市化状况 ② 。

（三）我国城市化水平低于世界平均值。改革开放以后我国城市化水平以每年 0.65 个百分点快速发展，但由于此前没受到重视，特别是 " 文革 " 期间，中国城市发展处于“低潮”，每年只增加 0.1 ～ 0.2 个百分点，几乎停滞。因此，目前我国城市化水平总体上与世界平均水平仍有较大差距。世界平均水平已达到 45 ％，发达国家为 70 ％～ 80 ％，发展中国家也有 55 ％～ 60 ％左右，低收入国家平均 28 ％。以此看，我国城市化水平跟低收入国家相近，与世界平均值相差 10 多个百分点 ③ 。

二、我国城市化滞后带来的负面影响

有研究表明，中国城市化水平滞后带来了一系列矛盾和问题，严重阻碍了中国的经济和社会发展。

（一）造成乡村农民的商品化消费水平低，形成“大中国、小市场”的局面。城市化水平低，农村人口大量滞留在农村，人们收入水平低，购买力弱。建国初期，农村建立人民公社体制，我国农村市场份额快速下降，再加上传统的自给自足，商品化消费水平非常低， 60 年代中期农村市场开始有所恢复，但仍然与城市市场有很大的差距，长期在 40 ％左右徘徊。 80 年代农村改革推进乡镇发展和农民收入提高，农村市场份额开始大幅提高，曾经一度超出城市的份额，因为这一阶段农民收入增长最快，生产生活方式改变最大。进入 90 年代，农民收入增加减慢，特别是近几年，受宏观经济影响，农民收入大幅降低，致使农村市场份额减少至改革前六、七十年代的水平，导致很难“启动农村市场，扩大内需”。

（二）造成人口结构、资源占用和收入分配上的不合理。到 1999 年中国城镇人口和乡村人口占全国总人口的比重分别为 30.1 ％和 69.9 ％，而同期城乡居民的年末储蓄余额却分别占总量的大约 80 ％和 20 ％，城乡收入差别进一步扩大。有关研究认为城乡收入差别基尼系数已经超过 0.4 。农村集体和农户生产性固定资产占有的比例也偏低。

（三）造成国内需求不足、经济增长乏力。城市是国民经济的重要依托和最佳载体，我国城市化滞后，现代城市发展不足，则国民经济缺乏这一重要依托和载体，导致国民经济大量分散于农村，结构松散，布局混乱，国民经济整体素质低，粗放化增长，国民经济缺乏新的投资热点和消费热点，严重地制约国内需求的扩大和经济的快速增长。从目前我国宏观经济形势看，市场上已出现产品相对过剩的状况，有效需求不足，主要原因是农村农民收入徘徊不前，甚至出现下降，农村市场增长缓慢。广大农村，市场潜力虽大，但得不到释放。这些要归根于城市化水平太低，造成农村的农产品商品化率无法提高，农户的生产能力和积累能力弱，大大地限制了农业机械和先进农业科技地推广、运用，阻碍了农田水利和土地改良等农业基础的发展，农业抗灾害和市场风险的能力弱小，导致农业生产十分脆弱，农村经济发展困难。城市化水平低，城市人口少，对商品的消化吸收能力十分有限，造成农民农产品销售难，进而城市加工业产品也滞销，原因是农村人口买不起，城市人口又出现购买饱和。于是产生社会需求不足、产品过剩。可以这么说，城市化水平低是造成国内需求不足，经济增长乏力的根本原因。

（四）影响中国第三产业的发展。现代城市是大工业和第三产业的重要载体，只有在城市立足，它们才能得到发展。国际经验表明，在城市化水平滞后的前提下，第三产业不可能有正常的发展，我国低度的城市化和相对高度的工业化导致城市第三产业发育不良。 1997 年第三产业人数仅占社会就业人数的 26.4 ％，大大低于 1996 年的印尼的 37.89 ％，韩国的 55.94 ％和墨西哥的 55.06 ％，按最低标准来说中国第三产业就业份额低 11.49 个百分点，大约相当于损失了 7797 万个就业机会，第三产业的不发达，极大地削弱了中国产业在其结构推移过程中吸收农业剩余劳动力的能力，使农民的就业领域没有得到充分扩展，从而也使产业结构调整可能带来的农民增加收入促进国民经济发展的潜力不能充分释放。

（五）城市化滞后造成农村剩余劳动力出路难。城市化滞后导致农村剩余劳动力出路狭窄，只能向乡镇企业转移，而在短缺经济时代风光一时的乡镇企业由于先天不足，目前也面临危机。近年乡镇企业吸纳能力明显减弱，据统计， 1984 年～ 1988 年，乡镇企业年均吸收农村劳动力 1260 万人，而 1989 年～ 1997 年每年吸收仅 260 万人，呈明显下降趋势， 1984 年乡镇企业平均每创造一个就业机会占用固定资产原值 1444 元、净值 1119 元，而到 1994 年则相应变 5503 元和 4324 元。这些使当前和今后一段时间内吸收劳动力的能力会较大幅度下降。

从以上可以看出，城市化水平低严重制约经济增长和限制产业发展，增加农村人口收入和解决农村剩余劳动方面的负面影响是极大的。而加快城市化建设是解决这些问题的重要途径，不但可以扩大内需，推动经济增长，改善国民经济结构，优化经济布局，提高国民经济素质，还可以打破城乡二元结构，解决农村剩余劳动力的出路，意义作用十分巨大。假设我国能实现到 2015 年城市化率达 45 ％的目标，其宏观效应（见附表）。

未来十五年城市化预想目标实现的宏观效应

（ 2015 年达到 45 ％）

资料来源：《国家计发委关于制定“十五”计划的思路提纲》（内部资料〕

从表可以看出，提高城市化水平能解决诸多现需解决的矛盾和问题，是我国今后经济改革和发展的必然选择。

三、我国城市化水平滞后的原因

中国城市化水平为什么会滞后？只有通过对过去经济发展过程中城市化不足的原因进行分析，才能找到今后推进城市化要解决或要避免的问题。更快、更好地推进我国城市化建设。我认为其原因有三方面。

（一）受“城乡隔绝”的政策制约。首先，在建国初期，我国就明文规定不准许农村人口随便进入城市寻找职业。 1957 年 2 月国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”这样一来，农村人口即使进城也找不到工作，严重限制了农村人口往城市的流动。其次，粮油供应制度使得农村人口无法在城市获得生活必需品。 1953 年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市人口的粮油供应，不负责农村人口的粮油供应。 1953 年 1 月，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，其中规定：“城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可以通过其组织进行供应；对一般市民可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口薄购买。”其后又实行粮票购买口粮。同时，国家加强了对粮食市场的管理，不准私自经营粮食，上述规定基本上排除了农村人口在城市取得粮食的可能性。第三，户籍制度形成了明显的城乡差别。 1958 年 1 月，全国人大常委会第 96 次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第 10 条第 2 款对农村人口进入城市作出带约束性的规定： " 公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续。 " 这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。以上国家从工作、粮食、户口三方面严格限制农村人口的转移，使农村人口牢牢地束缚在农村。不利于中国城市的发展和建设，不利于人口和要素集聚效应的发挥，人为地抑制了中国城市化。自 50 年代到 80 年代前期，中国城市化进展缓慢，我国城市在数量上出现减少，其中小城市由建国初期 115 个减少到 105 个，小城镇由 5400 个减少到 2900 个。近年来，随着计划经济向市场经济的转变，粮油供应早已实现市场化，户籍制度尽管有所松动，但没有完全放开，仍在控制着农村居民向城市迁入，并造成城乡居民在就业、、住房、医疗、福利、保险等方面十分明显的待遇差别。今后尚须进一步深化改革。

（二）传统观念的影响。城市人口的增长有三个基本源泉：城市人口的自然增长、净城市人口移民的增加和城市边界的扩大。在中国城市化问题上，由于人们长期以来缺乏对工业化与城市化同步发展和城市结构功能合理化客观的认识，片面夸大了发展中国家城市化过程中出现的“城市病”问题，试图跨越人口向大中城市集中这一阶段，直接通过发展小城镇和 " 建设新农村 " 而实现城市化与现代化。于是出现一系列严格限制城市发展的政策，导致城市发展的缓慢，还出现一些不利于城市化的观念及观点。如强调乡镇企业“离土不离乡”，结果乡镇企业满地开花，布局分散，在短缺经济时代由于产品需求大，乡镇企业确实红火一段时间。然而进入 90 年代逐渐向买方市场挺进，乡镇企业“离土不离乡”带来的问题逐渐暴露出来。因为规模实力弱小，技术水平低，管理落后，布局分散，没有形成规模经济，如今能坚持下来的已经不多了。由于强调“离土不离乡”、不进城，故而乡镇企业在技术、管理、信息上跟不上时代步伐，很难形成大的乡镇企业集团，这既不利于乡镇企业的发展，也不利于城市规模的扩大。传统的观念还形成一种小农意识，中国人口这么多，解决温饱问题已是一种奇迹。于是对农村城市化，扩大城市规模漠不关心，而致力于提高农村经济生活水平，努力建设新农村，没有现代化观念，没有认识到现代城市的作用，这种满足于现状的小农意识不利于我国的城市化，是落后于时代的。

（三）认识上的“误区”。长期以来我们都承认“牺牲农业”“城市剥削”，也害怕“城市病”，从而对城市感到恐惧，害怕壮大城市规模，认为城市人口增多会更加加剧对农村的剥削，这显然是认识上的错误。城市人口增多，比重增加不但意味着一国产业的发达，人民生活水平和人口素质的提高，而且有利于农业的产业化和化，特别对我国人多耕地少的农村，让更多的农村人口变成城市人口，到城市谋生，农业才能形成规模，才能高效运行。还有一种“误区”体现在“消灭城乡三大差别”上面。随着市场经济的，加上我国农业生产低效和城市本身的优势，目前我国城乡差别更加悬殊，消除这种差别的呼声越来越高，关于这方面的争论也非常多，解决方法一般认为放在发展农业方面来缩小城乡差距，可以说这是一条途径，但相对国情来讲，中国农业人口多，要在这基础上发展高效农业，提高人均收入水平，显然比较困难。因而单独发展农村，不能从根本上解决农村剩余劳动力和消除城乡差别。反过来，通过城市化减少农村人口达到农业的规模经营，更具有现实性。这两种认识上的“误区”，不但没有达到发展农业的目的，而且遗留下许多尚未解决的农村问题，对中国城市化起到一种阻碍作用。

通过以上三方面的分析，我国城市化道路首先要解决的是观念上、认识上的问题，同时要加强制度方面的改革，以便集中人力、财力、物力进行城市化建设。

四、关于城市化的几点建议

关于如何进行城市化建设，早已是百家争鸣，百花齐放。本人现从几个主要方面阐述自己的观点、意见。

（一）我国城市化的发展原则和指导方针。根据我国目前的城市发展状况（见下表），

1999 年底我国城市数

资料来源：《国家计发委关于制定“十五”计划的思路提纲》（内部资料〕

可以看出大城市以上数目比重比较少，而人口规模小的小城市数目比重占过半，因而中央提出我国城市化应“走多样化的城市化道路，适度发展大城市，积极发展中小城市，扩大小城市的规模，引导城市群的发展。”因为大中城市的规模效益最好，吸收农村剩余劳动力的潜力大，所以中央提出适当发展大中城市，但同时又不能忽略小城市、城镇的发展。我国城市化水平的提高，农村剩余劳动力的解决主要应靠发展小城市、小城镇。因为小城市、小城镇能较好地连接城乡两个市场，迅速促进城乡第三产业的发展，而且分布广、数目多，如果继续发展现有小城市、小城镇，不断建立新城镇，并利用合理的布局，最终形成城市群，达到规模经济效应。因此，有人把建设小城市和小城镇喻为城市化的“推进剂”。

（二）合理规划、布局，提高城市化建设质量。这里的合理规划、科学布局主要体现在现有的小城市、城镇以及新建城市、城镇上，因我国人多地少，在城市化过程中，要充分考虑到土地资源的合理分配利用，科学合理编制各地区发展规划和城市总体规划，城市化要走可持续发展道路。在布局上，要在大城市周围着眼于人口与产业的合理分布，适当发展一批卫星城镇；沿海经济开发区，主要完善中心小城镇的功能，对其中已经形成较大规模、辐射能力较强的小城镇，适时引导其发展成为中小城市；中西部地区，重点建设县人民政府驻地及部分区位优势和发展潜力都比较明显的小城镇。同时，我们要引导城市群的发展，发挥城市间的市场机制作用，促进相互间的交流与合作。在建设质量上，要坚持梯度发展、循序渐进的方针，防止一哄而上。在城市化过程中，我国出现了一些“挂牌”城镇，其规模过小，要素聚集能力弱，片面追求数量上的扩张，而忽略质量的提高，这是我国城市化过程要注意的问题，应加强监控审查力度。

（三）不断加强户籍制度、土地使用制度、投资体制方面的改革。城市化是一项系统的社会工程，要有一系列的体制配套改革。第一、深化户籍管理制度改革。中国的户籍制度的缺陷和不足给人们带来极大的不便，使人们越来越认识到其急需改革，否则将阻碍整个经济改革的进一步发展，也不利于我国的城市化建设。只有城市为农村居民敞开大门，中国的城市化才能真正走向规范发展的轨道。随着向市场经济的逐步过渡，城乡居民在社会福利与保障方面的差别将消除，物资供应、就业将实现市场化，入伍、就学实行公平竞争，中国居民将真正摆脱户口的束缚，实现人员的自由流动。就目前来看，我国逐渐放开户籍制度的时机已经基本成熟，不会出现大的社会问题。第二，完善改革土地使用制度。进行城市化建设必须解决农村和城市的土地使用问题。农民肯定不能携带以土地为主的生产要素进城，因而可按照“明确所有权、确保承包权、搞活使用权”的原则，允许农村集体土地使用权采用协议出让或转让、公开拍卖或租用等方式进行流转，允许农民将承包的土地向种田大户集中，促进土地的规模经营。既可促进农业现代化、产业化，又可卸掉进城农民的包袱。关于城市土地使用制度，在城建过程中要合理开发和利用土地，在挖掘土地资源、节约保护耕地的前提下，由政府统一规划、统一征地、统一出让。第三，改革投资体制。过去，我们实行单一的国家投资建城的建设方式，满足不了城市的发展需要，从而限制了城市的更快发展，这种方式是计划经济条件下，由政府发动和包办的做法，随着市场化改革进程的加快，我们必须建立国家、地方、个人共同投资的多元投资机制。不能光靠政府投资，要引导民间投资。按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励各行业、社会各界和广大农民积极参与城镇建设。事实上，民间投资起到了非常大的作用。据统计，目前浙江非国有投资已占到全社会固定资产投资的 53 ％，仅 1998 年，全省 1072 个城镇建设总投入就达 200 多亿元。其中， 70 ％以上为民间投资 ④ 。

（四）大力培养城市化过程中所需的管理和技术人才。尽管在我国某些大中城市人的文化知识水平比较高，但全国的总体受水平、受教育程度是偏低的。因而在我国城市化过程中面临着人才的匮乏，特别是小城市管理人才和各种规划、技术人才的短缺，据 1995 年全国 1 ％人口抽样调查，在小城镇 16 岁以上的人口中，受过大专以上教育的人数只占 5.8 ％，比城市低 3.8 个百分点。截止 1998 年底，平均每个小城镇从事城镇规划建设和管理专业技术人员只有 1.7 人 ⑤ 。人才的匮乏不利于小城镇发展水平的提高，我们要在大力培养这方面人才的同时，应鼓励这些人才到中小城市、小城镇去管理、规划，使其转变观念，更好地发挥个人特长，为我国城市化的顺利进行和目标的顺利实现作出应有的贡献。

注释 :

①徐武生：《加快城市化是扩大内需、拉动经济增长的根本途径》，《经济经纬》 1999.2

②张勤铭、陈书荣：《诚实：该如何充实发展自己》，《观察与思考》 1999.5

③周伯华：《加快农村城市化建设是我国市县经济发展的战略选择》，《湖南经济》 2000.1

④刘宁，张国云：《民间投资在推动城市化进程中的积极作用》，《中国投资》 2000.4

⑤建设部城乡规划司： 1998 年村镇建设简要汇总情况

：

①俞燕山：《我国小城镇改革与发展政策研究》，《改革》 2000.1

②江博：《加快小城镇建设，推进城市化进程》，《浙江经济》 1999.2

③章济宏：《走出对城市化认识的误区》，《浙江经济》 1999.2

④李建中：《浙江城市化进程的回顾和理性思考》，《浙江经济》 1999.2

⑤温铁军：《中国的“城镇化”道路与相关制度问题》，摘自「中经网」之「 50 人」