中国地方政府间竞争的收益与成本分析
一、地方政府间竞争的收益
大一统的计划产生了严重的弊端，这是地方政府被重新重视的原因之一，所以对地方政府间竞争的成本和收益分析要先从收益的视角来看。在改革的过程中，地方政府发挥了重要的作用，实际上，中国之所以能够取得举世瞩目的经济成就，与地方政府对当地经济的推动作用是分不开的（洪银兴和曹勇，1996），计量检验也证明了地方政府在推动经济增长方面的主导作用（沈坤荣，1998）。地方政府的积极作用符合中国渐进式制度变迁的实现路径，能以较低的成本加快中国市场化的进程（杨瑞龙，1998；杨瑞龙和杨其静，2000；陈天祥，2004），由于这个原因，也有学者把中国经济称为地方政府主导型的市场经济（何晓星，2003、2005）。毫无疑问，地方政府的许多积极作用都是在财政分权下的地方政府间竞争的大背景下发生的，探索地方政府的作用就离不开探索地方政府问竞争的作用。
1.从总体上看，地方政府间竞争是中国经济高速增长的重要动力。许多经济学家将中国二十多年来的增长奇迹归功于地方政府之间为增长而展开的竞争。地方政府问的竞争主要是激励和经济激励决定的。政治激励主要表现为地方官员的晋升激励，为了晋升，就必须有一个好的政绩。经济激励主要表现为地方政府的财政激励，为了分成，就必须好当地的经济。政治激励和经济激励为地方政府充分发挥自身的积极性和主动性提供了充足的动力。因为不管是政治激励还是经济激励最后都体现在GDP上，所以最终表现为地方政府惟GDP马首是瞻。中央政府对地方政府进行的经济分权把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而展开激烈竞争的“控制权市场”；虽然没有彻底的私人产权制度和完善的体系，但却有了地方之间为经济增长而展开的充分竞争，这种竞争导致地方政府对基础设施进行投资并对政策环境进行改善，加快了金融深化的进程和融资市场化的步伐。尽管地方为增长而展开的竞争可能导致过度投资（比如“羊群行为”），但是地方问的竞争却从根本上减少了集中决策的失误，牵制了违背比较优势的发展战略的实施；同时，地方为增长而展开的竞争让中国经济在制造业和贸易战略上迅速迎合和融入了国际分工的链条与一体化的进程；外商直接投资的增长和中国经济的深度开放是地方为增长而竞争的结果（张军，2005）。林毅夫和刘志强（2000）的实证分析也表明，在控制了同时期其他各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均GDP的增长率。
2.从国有的角度来看，地方政府间竞争是消除国有企业预算软约束的重要力量。Qian和Roland（1998）分析了地方政府在面对吸引流动要素和中央转移支付情况下的竞争，分析表明在要素自由流动条件下的地方财政竞争增加了政府挽救陷入困境中企业的机会成本，因为挽救会削弱分散的地方政府对流动要素的竞争优势。地方政府与其拿有限的资金来救助处于困境中的国有企业，不如拿有限的资金来增加地方基础设施建设，从而吸引流动资本以获取更大的收益。这样一来，地方政府间竞争不仅是消除国有企业预算软约束的重要力量，也是提供地方基础设施的重要力量。地方政府间竞争可以为地方政府提供市场化激励，保持和促进市场化进程，即通常所说的维持市场的联邦主义（market－preserving federalism）。
3.从民营企业的角度来看，地方政府间竞争是促进民营化的重要力量。在民营化的进程中，各级地方政府是主要的推动力量。张维迎和栗树和（1998）通过地方竞争说明了国有企业民营化的转变历程，他们认为，地方分权加剧了地区间的竞争，为了使本区域企业在市场竞争中不断降低成本、解决政府和经理之间的信息不对称问题，地方政府势必让渡全部或部分股份，这将导致国有企业向民营化的不断转移，这种竞争越激烈，民营化的进程也就越快。李少民、张维迎和栗树和（1998）的模型分析表明，当地方政府间竞争充分激烈时，激励效应就会超过分配效应，地方政府更愿意分享税收而不是利润，否则，利润分享份额增加带来的收入增加将小于税收减少带来的损失。换句话说，竞争加剧促使经理降低成本的压力更大；没有地方分权，民营化就不会出现。同样的道理，我们也可以看到，当地方政府间竞争激烈时，地方政府有激励保护和促进当地民营经济的发展。朱恒鹏（2004）的实证分析表明，地方政府间竞争的确会推动民营化进程。
4.从制度创新的角度来看，地方政府间竞争为 制度创新提供了动力和环境。冯兴元（2001）认为政 府间的竞争主要体现为制度竞争，制度竞争意为通 过对包括外在规则和内在规则的调整以提升一个区 域的成本竞争力，运用政府竞争的角度来理解有效 率的制度形成将有助于说明转型的内在逻辑。刘汉屏和刘锡田（2003）认为，地方政府间竞争是信息与 知识的发现过程，特别是最优制度知识的发现过程， 因此财政分权导致的地方政府间竞争在客观上有利 于中国建立市场经济体制。地方政府会默默“扶 助”制度的创新，直至这一制度创新显示出自身的竞争优势。
二、地方政府间竞争的成本
地方政府间竞争的收益是和成本联系在一起 的，收益和成本是一枚硬币的两面。“天下没有免 费的午餐”，下面我们就来分析一下地方政府间竞争的成本。
1.地方政府间竞争促使地方政府制造了许多 无效GDP，忽视了辖区居民的利益。能给地方政府 及其官员带来收益的竞争策略，可能会损害本地民 众的利益。地方政府间竞争特别是惟GDP马首是瞻的政绩观造成了GDP注水，姑且不论GDP造假。张宴和傅勇（2006）的分析表明，地方政府间竞争为推动中国经济增长做出贡献的同时，在支出结构上也造就了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲成本。王一江（2005）的理论分析清楚地表明，目前对于地方官员绩效考评与激励中存在的替代效应，严重妨碍了地方官员履行其职责。所谓“替代效应”，就是指被考评官员为了追求自身利益最大化，把某些方面应做的努力和投入“替代”到其它回报更大的活动中去。政府官员可能遵循一个简单的原则，即有利于政绩和升迁的事情不计投入。
为了降低这种成本，笔者开出的药方是，对于地方政府官员政绩的考核要在“显性”政绩和“隐性”政绩之间划分权重，而对“隐性”政绩的考核要通过民意调查和对当地居民实际生活质量和水平进行调查的方式来进行，但是这样做可能会加大考核成本。当然，从长远来看“治本”之策在于对某些层级的官员进行民选，这样这些地方官员才会有“对下负责”的激励和动力；而对另外一些官员则由中央政府任命，这些地方官员仍旧“对上负责”。
2.地方政府间竞争促使地方政府搞了过多的重复建设，也促使地方政府采取地方保护的措施。银温泉和才婉茹（2001）认为以财政大包干和事实上的地方所有制为特征的行政性分权是地方市场分割的深层根源，而传统的布局、地方官员的考核方式等因素强化了地方市场分割的程度，各地为保护本地资源、市场和税基而各自为战，为寻求高额利润而过度进入某一行业。周黎安（2005）的模型分析表明，由于晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，即一个人的所得为另一个人的所失，这使得同时处于政治和双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大，如果一个地区官员的经济的努力对其他地区有积极（消极）影响，那么这种影响的存在会削弱（加强）该官员努力工作的激励，这就为重复建设和地方保护提供了一个系统的解释框架。陆铭、陈钊和严翼（2004）的模型分析表明，地方政府间竞争改变了地区间分配分工收益的方式，使得落后地区在分工收益中的所得份额相对缩小，于是就使得落后地区的地方政府有激励独立自主地发展一些在短期内并无比较优势的高技术产业，以期提高自身在未来分工收益的谈判中的地位，这种地方政府的理性行为会导致一轮又一轮的重复建设。Young（2000）的实证分析表明，是在资源配置扭曲的情况下推行渐进式改革的，财政分权必然制造既得利益者，地方政府对既得利益的保护会制造更多的资源扭曲，地方政府间的竞争导致了地方官员控制下的“零碎分割的区域性市场”，各地的产业结构并没有按照当地的比较优势来发展。郑毓盛、李崇高（2003）的实证分析表明，在地方分权特征下，当把中国分解为省内的技术效率、产出结构的配置效率和省际要素配置效率时，省内的技术效率自改革以来已大幅下降，但产出结构的配置效率和省际要素配置效率却呈现出上升的趋势，这反映了地方分权带来的巨大效率损失。
为了降低这种成本，笔者开出的药方是，对于地方政府官员政绩的考核除了要基于传统的“锦标赛”机制进行横向比较以外，更要基于当地经济发展的实际情况进行纵向比较，只要后者的权重达到一个临界水平就能保证地方政府间进行合作。与此同时，建立全国统一的大市场也至关重要，因为合理的价格补偿机制是经济合作的必要前提条件，没有公平合理的价格就没有自我实施的合作。
3.地方政府间竞争使地方政府不顾及当地经济发展给中央政府带来的宏观调控成本。它还带来招商引资的恶性竞争成本和产业升级的“潮涌”加剧成本。夏杰长（2004）认为，地方政府问竞争会导致经济过热的主要原因是：政治周期的换届效应、GDP与政绩直接挂钩、中央与地方财政关系尚未理顺、行政管理体制和职能上存在越位和错位、土地征用与管理制度的欠缺。李军杰和周卫峰（2005a；2005b）认为，地方政府间竞争会导致地方政府主导辖区经济增长的最优选择是以破坏宏观经济的平稳运行为代价追求地方辖区经济高速增长。林毅夫（2006）认为，由于发展中国家在每一个经济发展阶段的产业升级，所要投资的是技术成熟、产品市场已经存在、处于世界产业链内部的产业。这个经济中的企业对哪一个产业是新的、有前景的产业很容易“英雄所见略同”。于是，在发达国家偶然出现一次的“潮涌现象”，在处于快速发展阶段的发展中国家很可能会像波浪一样，一波接着一波地出现。地方政府间竞争会导致地方对辖区升级产业的扶持，从而使“潮涌”的程度加剧，进而加大了产能过剩和产业升级的成本，加大了个体理性同集体理性冲突的程度。
为了降低这种成本，笔者开出的药方是，一方面要严格控制“地根”等地方政府“隐性”拥有的特殊资源，另一方面要定期发布相关产业信息并出台相关产业政策。前者重在行政性控制，后者重在市场性引导。
4.地方政府间竞争可能会造成区域经济发展不平衡。一方面，这种不平衡可能是由“加强效应”造成的，处于发展优势的地区由于“加强效应”，其优势有可能被强化；处于发展劣势的地区由于“加强效应”，其劣势也有可能被强化，比如一些发达地区的地方政府可能变成进取型地方政府，而一些落后地区的地方政府可能变成掠夺型地方政府（周业安和赵晓男，2002）。另一方面，这种不平衡可能是由地方政府间竞争导致的地方政府采用违背比较优势的发展战略造成的。这方面的理献不多，一些实证分析也确实表明地方政府间竞争会使地区差异扩大。但是，如果从纯粹理论的角度来看，地方政府问竞争在没有中央命令式再分配的情况下应该会通过市场效应减少不平衡。
为了降低这种成本，笔者开出的药方是，加快建立全国统一的大市场，加强市场的资源配置功能，形成符合比较优势的发展战略。当然，中央政府也需要通过转移支付等手段对落后地区进行有针对性的扶持，因为全国统一大市场不是一天就能建立起来的，暂时性的有效措施对于保持区域经济发展平衡是必要且重要的。
三、地方政府间竞争的成本收益权衡
很多时候，地方政府间竞争的成本和收益的区分并不是那么明显，成本和收益是联系在一起的，想要百分之百消除分权体制的成本也就百分之百消除了分权体制的收益。但是从总体上来看，地方政府问竞争的收益是大于成本的，这也是分权体制能够取得良好绩效的重要原因，但是随着经济发展的逐步深入，地方政府间竞争的成本会越来越凸显，这是需要我们注意的地方。
比如，同样在分权体制下，有的地方政府采取了“区域合作”的发展战略，有的地方政府则采取了“以邻为壑”的发展战略。在一种条件下，地方政府问竞争带来_『区域一体化；而在另一种条件下，地方政府间竞争则带来了市场分割。这就表明地方政府间竞争的成本和收益是条件依存的，成本和收益是可以相互转化的，“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。徐现祥和李郇（2006）的模型分析表明：当经济体里存在正外部性时，如果进行区域一体化，则地方政府官员均衡的努力水平将高于基准水平；反之，如果进行市场分割，则地方政府官员的努力水平将低于基准水平。当经济体存在负外部性时，如果进行区域一体化，则地方政府官员均衡的努力水平将低于基准水平；反之，如果进行市场分割，则地方政府官员的努力水平将高于基准水平。所以，问题的关键在于找到适当的地方政府间竞争的约束条件，然后根据约束条件出台有针对性的措施。
再比如，我们要把分权体制下地方政府间竞争的成本和收益跟原先的集权体制进行比较，这样才不会脱离和国情把成本和收益绝对化。林毅夫和刘培林（2004）的实证分析表明，改革以来中国的地方保护和市场分割在很大程度上是重工业优先发展的赶超战略在分权式改革逻辑下的延伸。为了消除地方保护和市场分割，促进经济增长，就必须首先彻底放弃各种形式的赶超行为，并解决传统赶超战略所遗留下来的许多企业由于背有政策性负担而缺乏自生能力的问题。这样一来，成本和收益是相比较而言的，财政分权体制导致的地方政府问竞争的成本可能很高，但是同计划经济体制的制度成本比较起来却又低了许多。
总而言之，地方政府间竞争既有正面效应，也有负面效应，这就要求我们既要允许地方政府问竞争的存在，又要建立一种地方政府竞争秩序（周业安、冯兴元和赵坚毅，2004）。而且，更为重要的是这一制度安排必须在已知的收益和成本之间进行正确的权衡，这种权衡必然会随着经济发展的外部条件的变化而不断变化。
四、结语
地方政府问竞争决定了中国经济改革和发展的路径。中国必须在中央政府和地方政府之问找到合适的制度安排，这种制度安排既能够最大程度地降低地方政府问竞争的成本，也能够最大程度地增大地方政府间竞争的收益。这种制度安排可能跟分权程度有关，虽然分权可以使得地方政府更好地发挥其信息优势，同时也为地方政府提供了更好的经济激励，但是分权也可能带来一些对区域经济发展不利的影响，其中由于地方政府的战略性经济发展政策和对经济的干预而导致的经济资源的错误配置是分权所带来的一项非常重要的成本，这样一来，就可能存在一个最优分权结构，偏离了最优分权结构就可能对经济增长不利（严翼和陆铭，2003）。问题的关键在于，如何找到这种最优分权结构，然后在这个最优分权结构的基础上进行合适的制度安排。问题的核心在于尽快划清地方政府和市场之间的界限，从制度设计上使地方政府没有能力直接配置或者干预配置市场资源，从制度安排上彻底消除滥用市场资源的机会主义行为，更不能把地方政府定位成一个个大的垄断经营的投资公司。
