中国经济分权化趋势对对外关系的影响

一、分权化与地方主义的出现

虽然在1978年以前也曾两度（1957年和1969年）实施权力下放，不过下放的领域只涉及经济管理，并不涉及经济计划和资源分配。地方政府在制定计划、物资供应、投资分配、财政收入等方面的权限相当小，中央政府仍居主导地位。因此大体上可以说在毛泽东时代中央控制式的计划经济下，中央政府控制了所有资源的配置权，设定生产目标，决定交换的流通程序，在运作上是一种“高度集中的资源再分配—利益满足体制”，［1］也是一种全面计划的指令性计划体系。

但是1978年以后随着计划经济向市场经济的过渡，中国的经济体制正在由集权模式向分权模式转变。权力下放的领域已从经济管理扩及至计划和资源分配，包括：扩大地方固定资产投资的审批权、增加地方分配统配物资的品种和数量、实行“划分收入、分级包干”的新财政管理体制，扩大地方对商品价格的定价范围，赋予省、市、自治区享有联权和签证通知权等。行政性分权和市场性分权同时进行，使中央政府、地方政府、三者都在不同程度上成为资源配置的主体。党的十一届三中全会公报里也明确指出：“现在我国经济体制中的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司。”［2］从而推进了为促进地方经济而给予地方政府和企业物质诱引的改革战略。

这种分权化的主要内容有：第一，地方各省可以保留允许建立多种形式的贸易公司的权利，地方政府拥有保留外汇的权利。第二，一些企业可以独自对贸易协商的权利。企业改革是使企业不仅拥有它们所赚的利润，同时还要负担其损失。第三、形成了财政分权化，把财政权从中央移到地方为主要内容，其目的为使地方政府财政自立，减少中央政府的财政负担。

这些以“权力下放”为号召的经济和行政分权，不仅给中国的经济改革和经济发展创造了一系列基本条件，而且为中央—地方关系的变化提供了一种动力机制。这就改变了中央完全统制地方和地方向中央负责一切这样一种互动关系，直接导致了“发展型地方主义（developmental localism）”在中国的兴起。［3］所谓“发展型地方主义”意味着地方政府以地方利益为导向全力推动地方的经济发展，这一方面从整体上加强了中国的综合国力，另一方面导致地方利益和权力的急速膨胀，加剧了中央与地方关系的紧张。

其实，由于中国辽阔的土地、以及在中央集权和地方省市区分权之间的周期性政策转换，中国的中央—地方关系并不总是平和的。因此，有些学者着重于中央与地方的紧张关系，主张把中央与地方之间的权力互动视作零和博弈（zero-sum game），把地方政府的自主行为解释为中央权力下降。［4］但是从当今的情况来看，中央与地方之间的关系还接近于互相依赖。互相依赖的关系并不否定彼此存在矛盾和冲突。利益冲突及其他矛盾必然存在，这是无法否认或避免的。然而，由于双方又同时互相依赖，并且各自拥有一定的权力，没有一方能够被封杀消灭。［5］

相对于地方的权力，中央政府在国家政权架构中享有较高的地位，使中央政府拥有较大的军事控制权以及其他法定的权力，容许中央政府在必要时获得地方政府的服从。同时，虽然中央权威在控制地方自主权方面确实面临着越来越大的困难，但是它也许并不必然意味着中央对纠正地方错误上的无能为力。应该注意到，尽管计划和意识形态的作用弱化了，可是中央仍然拥有其它控制地方的有效手段，最显著的手段就是人事管理和政策机制。［6］

另一方面，地方政府相对于中国在国家架构中居于中介位置，是中央赖以施政的伙伴。但某种形式的地方政府必然要在国家架构中存在。显然不可能由中央政府亲自辩理各项政事，直接面对家家户户的公民，须授予一定的权力。中央与地方政府分别拥有对方不可取代的权力。权力流向往往是交叉的双向而非简单的单向。地方政府的各种自主行为，除了反映地方与中央的矛盾及其自主意志外，其行为的具体表现形式和尺度亦包含了中央政府的影响。同样中央政府对地方的行为及政策，除了反映中央的意志外，一定程度上可蕴涵地方对中央决策、行为的影响。［7］

此外，在中国过去十几年的分权中，中央政府把外贸权下放到了地方，地方政府在某些对外领域，特别是在经济领域，都在不可避免地扮演着愈益重要的角色。在推进化发展战略过程中形成的对外经济的分权，产生了积极的和消极的两方面结果，但是以积极结果为主。分权给地方提供了强大的动力去发展地方的对外经济，促进了各地经济的繁荣，并且通过经济交往改善了与周边国家的关系。但是，由于这一地方主义不是中国共产党采取的一种有意战略，而是一系列改革政策的无意后果，有些方面的问题便随之产生。分权本身确实带来了一些预料之外的后果，如走私、人口贩卖和有关知识产权的一些问题等等。这些问题逐渐超出了中央政府的控制范围，形成了对总体秩序的损害。没有地方政府的合作，中央是难以单独解决这些问题的。更复杂的情况是最近建立地方—国际纽带联系的趋势。由于强调了政治的非意识形态化和经济的相互依存，省政府被授权可以直接与外商打交道，也可以经常与外国政府打交道。地方政府在某些事例上走得很远，以致于为促进地方的狭隘绕利益过了中央政府，因此给中央—地方的互动关系带来了难题。
二、分权化趋势对对外关系的影响

自1978年党的十一届三中全会以来，的地区政策发生了急剧的变化，这不仅引起了南中国的经济增长和经济一体化，而且也造成了一种更广泛意义上的新的地区主义的出现。在中国着手基于地方分权和开放政策的化发展战略之后，中国的地方省份获得了在改革之前未曾设想过的自主权。为了提高地方积极性和抑制不必要的中央官僚干预，中央政府授权地方省份可以与外国公司签订贸易和直接投资协议的新权力，项目规模由中央密切监督。由于地方省份现在能够留取一部分它赚取的外汇，就竭力推进更活跃的对外贸易和吸引更多的外资以扩张它的外汇贮备基础。

随着地方对外经济领域自主权的扩大，这样的地方主义逐渐跳出国内的领域，把影响力扩大到了对外关系，特别是对外经济关系之中。地方政府在对外经济关系中扮演越来越重要的角色已经在世界各国形成一种趋势。在西方国家，尤其是在联邦制国家，地方政府在对外经济中的决策权都有越来越大的倾向。从传统意义上说，在国际事务中，民族国家（nation—state）是其属民的唯一合法代表，中央政府是统一的国家利益代表。但是，随着社会的发展和技术的进步，国际社会之间的相互依存程度越来越高，使得地方政府有更多的机会与外部世界直接沟通。同时，在现代国家之间的关系中，人们越来越意识到，国家安全、军事及政治等方面的外交问题可以和诸如贸易、投资、环境与社会等其他领域的对外交往区分开来。中央政府依然垄断国家安全、军事、政治、外交等事务，地方政府则开始有相对独立的权力去从事其他领域的对外交往，尤其是对外经济活动。一般来说，目前西方各国地方政府的准外交权限，也只是在经济领域。地方政府通过这样的权力，来推进对外经济交往，致力于开发国际市场：或推进本地产品的出口，或吸收外国的资金和廉价资源促进本地区经济发展。这在西方常常被称为“地方主义的国际化（globalization of provincialism）”。自新中国建立至70年代末，30年间中国的领导层一直有着从外部世界来的威胁意识。这期间中国外交的目标是阻止敌对势力对中国的侵略，确保国家的安全。因而中央政府垄断了对外政策的决策权。另一方面中国的领导层持有向全世界扩散社会主义的信心，地方政府几乎没有做贡献的余地。在同苏联的关系恶化之后，中国把经济发展战略置于自力更生的基点上，因此没把政策的优先顺序放在通过与外部世界的交流获得外部资金和先进科学技术上。根据世界银行的材料，在改革开放政策实施之前的1977—1978年间，GNP中进口占的比率为4?9％，在发展中国家当中位于最低位。［8］当时中央的领导层在同外部世界之间的交流与合作中表现得很消极，更不用说地方的省政府领导层不能参与与外部世界的合作。由于这些理由，1978年以前为止，中国需要强力的中央政府，以外交政策为主的所有政策都集中于中央。

但是，以建设经济特区为特征的改革开放政策，成为省一级政府在政治、经济领域外交政策中越来越发挥积极作用的重要因素。中国的领导层认识到中国产业的落后性，并从科学技术中找到了原因。为了技术革新，决定从海外引进技术。华国锋执政初期所推动的以大规模引进国外的技术设备和借外债进口为特征的“洋冒进”战略失败之后，［9］邓小平采用了通过众多小型契约引进技术的方法。这样的战略在性质上克服了中央制定一切政策的弊端，并促进了以省政府为代表的其他下级单位间的建议和协作。技术的引进须通过中国商品的出口，中央政府有意识地积极推进了中国各省区和城市与外国贸易对象的联系。通过这些对外交流，特别是在对外经济部门的交流中地方政府的参与自然而然地扩大，尤其是对外贸易活动中，中央的垄断权弱化，而其他经济部门、私营、省政府则得到了直接与外国的贸易对象协商的权力。例如，1979年日本的有些银行已向中国的个别省提供了贷款，个别省代表团为打听贸易协商的可能性访问了日本。［10］因此中央政府的政策决定开始考虑到地方政府的利害关系，中央在作出政治、经济对外关系的政策决策时，对省和地区的考虑更为突出地表现出来。省政府得到了自建国以来在对外交流中的最广泛的权限。这种现象将来会对中国外交产生重大影响。个别省持有相异的利害关系、考虑事项和优先权，中国的外交政策将会变得更加复杂，更难预测。

从更具体的分析来看，可以出以下几点。首先中国外交政策的相当部分，特别是在政治安全方面的决策，毫无疑问由中央掌握，但从对外经济方面来看，在渐增的经济分权化的影响之下，其决策已出现不再是中央专有的征兆。中国的地方政府在对外关系中的作用，主要表现在经济领域，尤其是在外贸活动之中。在分权战略的作用下，中国的地方政府也已经开始在对外经济事务中扮演一个“准”外交决策者的角色。［11］

在中国的现行政治制度下，越来越出现一种倾向，即地方官员的提升是与当地经济的发展成正比的。在改革时代，中央政府为了加强政权的合法性，把经济发展作为整个政权的首要目标。在这样的路线决定下，一地的经济发展程度，往往就成为中央考核和选拔当地领导人的一个关键标准。在这样的激励和机制下，地方领导人为自己的仕途着想，也会把地方经济发展作为自己行为政策的重心。所以经济发展不仅能为地方带来经济上的利益，而且还可以为地方官员创造政治上的优势。

第二，中央政府与无正式外交关系或有阻碍建立政治关系的国家发展经济关系时，省政府起了中国外交部的媒介作用。［12］例如在发展同韩国的关系中山东省就起到了这种中介作用。在同韩国无正式外交关系的1988年8月山东省代表团访问韩国并讨论了贸易事务所的设立。

个别省区和香港之间贸易的迅速增长肯定会对香港1997年回归到中国做出贡献。以此看来，在强化中国经济和其他亚洲国家间联系上，省政府的作用也是不可否认的。

第三，地方政府的准外交角色，一方面可以给本地带来经济上的好处，但同时也不能排除负面的作用。首先从经济方面来看，分权给地方提供了强大的动力去发展地方的对外经济，促进了各地经济的繁荣。地方在当地对外经济事务中有比较大的决策权，这是符合地方经济发展的需要的。但是地方政府在经验和能力不足的状况之下，热衷于引进外国资本和技术，并出现了中央反对的走私和走后门的现象。盲目引进的一些技术与设备不适应本地区经济的发展需要，这样引起效率低下。再者，中国对外国的义务扩大到中央预料之外，因此在国家层次上，使对外贸易关系变得困难，恶化了对外贸易的扩大和收缩的自然交替循环。具体来说，为了引进外国投资，省、城市间的过分竞争反而会引起外国人减少投资额的现象，结果损失国家利益，［13］由于超出中央政府的预想，省政府增加对外贸易活动，有时会导致增加预料之外的海外负债。这会招致外国投资者对进入中国市场的犹豫。

经济和行政上的分权化导致了许多事与愿违的结果。这种结果对中国的国际政治行为也产生了重大影响，有时也成为中央的外交包袱。比如周边国家和国际社会纷纷对摆脱中央控制的地方海资行为和非法移民表示担忧。而且虽然中央政府在有关纤维出口配额、知识产权保护、贸易补助金的禁止等国际协约上签了字，但中央当局对地方的违规现象的统制是极为困难的。即使中国希望加入关贸总协定，又准备接受关于贸易透明性的规定，然而省政府和其他基层单位不仅在与外部世界的关系中、甚至在对中央政府的关系当中也不肯表露其经济透明性。因经济分权化而造成的后果，使中国在遵守国际协定上存有问题。这影响了中国的国际信用，并成为中央政府所不愿意承受的外交包袱。

第四，由于致力于地区经济增长，各省自然而然地把精力集中在与外国的贸易增大和引进投资上。对外贸易方面的急速增长促进了各省和周边国家之间的相互依存，从而各区域在它们贸易伙伴国的影响之下有可能出现不同趋向的政策。各省单独或者联合采取不同的政策，打算与各自的周边国家展开贸易和引进投资，这样促进了中国的各省和周边国家间的相互依存性。结果外部势力有可能通过地方政府或下一级政府对中央政府的决策产生影响。［14］这种倾向在广东、福建、山东等与国外的投资和贸易集中的沿海地区更为突出。

例如广东的山口额占地方GDP的18％，上海为13％，辽宁为12％，天津为10％。地方经济的对外依赖度是随着对外贸易在地方GDP份额中的提高而提高的，外国自然可以利用这种依赖性来影响地方甚至中央政府的经济决策。香港可以影响广东的地方决策，只是因为一个简单的事实，即广东有75％的贸易是通过香港来做的。又如，日本在辽宁、山东等省的影响必定较大。在1991年，中国对日本的贸易额占全部贸易额的16％，其中主要是辽宁、山东、青海和新疆等省区分割了这一块贸易。辽宁一省就在全国对日贸易中占到28％的份额。1992年，20家日本公司联合投资在辽宁开辟了一个园，使辽宁的外来投资总额中有一半来自日本。而在辽宁省的大连市，甚至2／3的外来投资来自日本。［15］不难推论，这样紧密的经济关系会使得外部势力影响到地方决策。正像英国学者西格尔（Gerald Segal）所说，外国常常无须与中国的中央政府谈判以取得优惠权，他们只要稍对他们的中国地方伙伴施加压力，地方官员就自然会向中央讨价还价，为外资争取优惠政策。事实上，中国各地互相竞争吸收外资的主要手段之一，就是给予外资优惠政策。［16］

此外，中国各省和周边国家经济关系的发展塑造了新一代地区专家。他们以更为开放和更为真诚的眼光来认识外部世界。由于他们代办地方利益，有时提出跟效力于中央政府的国际问题专家或者其它地区专家相异的观点。［17］比如与周边东南亚国家有密切经济纽带的中国南部的一些研究家认为，由于印度尼西亚政府担忧他们国内华人的经济活动倾向于中国，为了与这些国家增进经济关系，必须对东南亚地区华人问题采取慎重的政策。［18］还有一个研究结果表明中国的文化传统在新加坡逐渐减少。［19］这种观点是在几年前的中国期刊里很难发现的新内容。可以说它反映了以地区内经济利益关系为基础的对外观正在形成当中。

因此，虽然没有有力的证据证明中央政府在调整与各省政府有经济纽带的周边国家外交政策时，跟省政府或地方政府进行协商，然而增大省和地方权限利益的分权化将持续下去。中国分析家表明这种分权化把北京政府引向这种方向的可能性在提高。［20］

通过以上分析，以80年代沿海发展战略为始的对外经济分权化和地方主义的发展在中国外交政策中很可能成为重要变数。从中国当今的情况看，中央政府对于地方政府在对外关系中能够主导性地扩大国家利益的作用这一问题上尚未形成明确的设想。现在只是处在省政府利用被弱化的中央政府的控制，追求地区利益的阶段。地方政府通过对外交流，得到资本、技术和经营方法；中央政府经地方政府显示出强调与外部世界的合作和和平关系。即中央和地方双方都通过新的关系得到相互利益。到目前为止，中央和地方的关系不是零和关系（zero-sum），而是相互合作的倾向比较浓厚。

而且不能过于强调地方政府的自治程度。如果考虑到中国目前相对西方国家而言还是高度集权化的国家，那么地方官员对决策过程的参与主要限定在地方业务，尤其是地方性的对外经济关系，而且随时都可能被中央政府加以限制。例如1991年1月1日，中央为限制地方政府自主性的过于增大，决定撤消出口补助金。因此，如果把中央和地方关系比作天气，中央政府决定全盘气候，而省政府只是影响每日的天气而已。但如此积累下去会使气候引起很大变化。中国还没有到导致急剧变化的时候，但将来地方经济发展以及分权化加速，这一新的变数对外交政策的影响是值得关注的。注释：

[1] 王沪宁，“变化中的中央和地方政府的关系：的含义”，《复旦学报（社会版）》，1988年第5期，页1—8，30。

[2] 中共党十一届三中全会公报，《中共中央文件选编》，页103。

[3] 关于“型地方主义”的概念，参见Yong-Nian Zheng,Quasi-Corporatism,Developmental Localism and Behavioral Localism (Princeton:Princeton University Press,1994)

[4] 郑永年认为中国已经出现了事实上的“半联邦制”或“准联邦制”。参见郑永年，“分权战略与半联邦制的演进”，《当代中国研究》（香港），1994年第41期。英国学者西格尔认为在地方主义的兴起，中央和地方之间的权力格局发生重大变化的背景下，中央政府只是“假装”在统治地方，而地方也不过是“假装”被中国统治。参见Gerald Segal,China Changes Shape: Regionalism and Foreign Policy,Adelphi Paper 287(london:Brassey's for IISS,March 1994).

[5] 李芝兰，“中央与地方关系：从‘零和’到‘双赢’”，《九十年代》（香港），1995年9月，页59—61。

[6] Jae Ho Chung,"Studies of Central-Provincial in the People's Republic of China: A Mid-Term Appraisal,”China Quarterly,No.142(June 1995),p.503.

[7] 李芝兰，“中央与地方关系：从‘零和’到‘双赢’”，页59—61。

[8] Peter Ferdinand,“Regionalism,”Chinese Politics and Foreign Policy Reform, ed.Gerald segal (London:Kegan Paul International,1990),p.136.

[9] 参见马洪等主编：《当代中国》，中国社会科学出版社，1987年版，页389—420。

[10] 同上，p.143。

[11] Peter Ferdinand,"Regionalism," Chinese Politics and Foreign Policy Reform, p.146.

[12] Peter Ferdinand,"Regionalism," Chinese Politics and Foreign Policy Reform, p.146.

[13] Susan Shirk, "Domestic dimensions of China's Foreign EcoNomic Relations Policy", China and the World: Chinese Foreign Policy in the Post-Mao Era, ed. Samuel S. Kim(Boulder, Colorado: Westview Press, 1984),p.69.

[14] Yong Nian Zheng,"Perforated Sovereignity: Provincial Dynamism and China's Foregn Trade,"P.316.

[15] Gerald Segal, "China Changes Shape: Regionalism and Foreign Policy,"pp.39-47.

[16] 同上，p.57-61

[17] Jisi Wang, "Understanding China's Asia Connection,"(final draft) p.113.

[18] 参见郑仁良：“关于印尼华人财团引起的争论”，《东南亚研究》，1992年第2期，页40-45。温北炎：“积极发展广东对印尼的经贸关系”，《东南亚研究》，1992年第5期，页20-23。

[19] 黄松赞：“新加坡华人的生存道路”，《东南亚研究》，1992年第5期，页45-50。

[20] Jisi Wang, "Understanding China's Asia Connection," p.113. (1996 6)