城市经营绩效评价研究

摘  要：城市经营作为城市建设和管理的一个全新理念，目前正越来越多地被各级政府和有关部门所重视。通过经营城市来解决诸多城市化过程中出现的“城市问题”，从而有助于完善市场体制，促进政府职能的转变，强化城市功能，提升城市竞争力。而城市经营绩效评价的意义就在于它是制定、调整、优化城市经营战略的重要依据，城市政府可以通过其来全面、准确、快捷而又简便地了解城市系统在某个阶段的运行状况，把握其脉搏、掌握其动向，并在此基础上采取调整、控制、优化、提高等一系列经营管理措施。

关键词：城市经营；绩效评价；评价指标

城市经营是关于城市建设和管理的一种全新的理念，它是指以城市政府为主导的多元经营主体根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对城市各种可经营资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续。[1]但是目前“城市经营”在我国无论是理论还是实践都还不成熟，在城市经营的内涵、目标、绩效评价方法等方面还存在许多模糊认识。许多城市都认识到了城市经营对于发展城市的重要作用，积极在实践中进行不断的探索和尝试。但是由于缺乏城市经营绩效评价指标，城市政府难以得知城市经营实施的实际效果，无法了解各个环节的经营状况，缺乏制定、调整、优化城市经营战略的依据。因此，城市经营绩效评价研究具有十分重要的现实意义。本文将就此展开分析，希望能起到抛砖引玉的作用。

1、城市经营绩效评价的概念及研究意义

1.1、城市经营绩效评价的概念
绩效是指某组织在一定期间的经营管理效益。它是一个内在融合了对个人或组织活动后果的主观评价和客观影响的质的规定性和量的测定性的综合性概念。[4]绩效评价是运用一定的方法，采用特定的指标体系，对照统一的评价标准，按照一定的程序，对组织一定期间的经营管理效益做出客观、公正和准确的综合评判。将绩效评价套用在城市经营上，就是要对城市经营的主体及其工作状况进行评价；对经营主体的经营绩效进行评价（即其在对城市进行整体经营的过程中，达到了什么样的结果，有没有实现城市经营的预期目标）。

1.2、城市经营绩效评价的意义
1.2.1、城市经营绩效评价是制定、调整、优化城市经营战略的依据
通过建立指标体系来评价城市经营的状况和效果，其意义在于既要反映出城市整体发展水平，同时又要反映出城市社会、经济、环境各个子系统的经营状况和发展水平。这样，既有利于把握城市的整体，而且通过指标的分离又能有利于把握各个子系统。进而有利于城市经营者了解城市整体以及各个子系统的发展动向，为制定、调整、实施城市经营战略提供可靠的依据。
1.2.2、城市经营绩效评价是有效检测城市系统运行状况的需要
城市经营行为实质上就是人为介入、并在一定程度上干预或驾御城市系统运行过程的一种方式，其目的是使城市系统运行效益化、效率化和秩序化。这种介入与干预有时是得当的且富有成效的，而有时则未必得当，甚至事与愿违。要判断一个城市经营的成效和后果优劣如何，就必须要有一套完整、的指标评价体系作为分析和决策的依据。通过其来全面、准确、快捷而又简便地了解城市系统在某个阶段的运行状况，把握其脉搏、掌握其动向，并在此基础上采取调整、控制、优化、提高等一系列经营管理措施。
1.2.3、城市经营绩效评价是测评不同城市经营水平的量度
为了系统、综合、直观地评价某个城市的经营成效，可以选取其他城市作为参照和量度，对所有城市经营绩效的差异进行比较，比较的结果既是制定城市发展战略的重要前提，同时又确定了该城市的相对地位和相对差异，对进一步的发展有一定的启发作用。

2、城市经营绩效评价的理论基础

根据城市经营和城市经营绩效评价的概念，我们可以看到要设计出科学、有效的城市经营绩效评价指标，必须首先明确城市经营的主体和客体，以及城市各种要素的经营状况及所要达到的目标。

2.1、城市经营主体
城市经营的主体即由谁来经营城市，这点在学术界已基本达成了共识。城市经营不是单一的个体行为或群体行为，也不是纯粹的经济行为和行为，它有着广泛的外部性、社会性。政府是城市基础设施的主要投资者，是城市发展的领导者，担负着城市规划、建设、经营、管理的重任，城市经营是在政府的引导和控制下逐步进行的，政府需要对城市的功能定位、规划布局、形象设计、城市整体推销等进行宏观上的把握。[2]同时要使城市建设由简单的生产过程变成资本运营的过程，就离不开各类中介组织和以及市民公众的参与。

2.2、城市经营客体
城市经营客体即城市经营的内容，由于问题的本身触及到转型期政府职能的转变，因而，成为当前政府、学者、社会关注的焦点。国内学者就此尚存在较大的分歧。目前比较集中的说法认为：城市经营的资产是城市的基础资产（即城市已经形成或将要形成的基础设施、社会设施与公共产品设施。如能源、运输、供给排水、通讯、环保等），城市政府能动用的城市特有管理权（如土地批租权、生产经营项目审批权、城市空间布局权等）以及城市无形资产（如城市特有的遗迹、文化传统、民俗风情、风光、特色物产、投资创业和经济运行环境、产业发展结构、产业集散方向和规模以及信息沟通渠道等）。[3]这些城市资源的经营状况决定着产业比较优势和竞争优势的大小，而城市经营水平则影响城市资源的利用效率，从而影响城市要素的收益回报，进而影响城市内外资源的动态变化。

2.3、城市经营目标
本文认为城市经营的目标具有多层次性，第一层次目标表现为在一定程度上打破单一的政府投资的模式，使城建投资由主要依靠政府转向依靠社会，由主要源于财政转向主要源于市场，从而解决城市建设资金缺乏的困难。这是经营城市的最基本出发点和首要目标；第二层次目标是实现投资主体多元化、建设项目业主化、运行机制市场化，城市建设和管理主要依靠市场手段。降低建设的成本、缩短周期、提高效益，促进建设效率的提高,增强城市基础设施部门的活力；第三层次目标是推动政府职能转变，促进政企分离，使城市政府更加适应予市场经济的发展环境；第四层次目标也是城市经营的最终目标，是使得城市资源在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。

3、城市经营绩效评价指标体系的设计

3.1、城市经营绩效评价指标的设计原则
指标体系是评价城市经营绩效的基础，也是综合反映城市经营状况的依据。城市经营的目标是多层次的，设计城市经营绩效指标体系，必须满足这些目标。在选择城市经营绩效评价指标时，必须遵循以下原则：
（1）科学性原则。指标体系一定要建立在科学基础上，指标概念必须明确，并且有一定的科学内涵，能够度量和反映城市经营系统结构和功能的现状以及发展趋势。
（2）全面性原则。指标体系作为一个有机整体，应该能比较全面地反映和测度被评价系统的主要发展特征和发展状况。
（3）灵活性原则。所选指标要能够反映出影响城市经营绩效的因素在长期中的变动趋势，而且在内容上可以拓展。
（4）可操作性原则。所选指标应尽量于现有数据衔接，必要的新指标应定义明确，便于数据采集。
（5）定性与定量相结合原则。城市经营的内涵十分丰富，既包括了客观、具体的，又包括了主观、模糊的，对有些无法定量的指标，只能定性地加以阐述，就必须选择适当的模糊性指标，再通过模糊评价方法加以评价。因而必须定性与定量相结合，提高分析的准确性和说服力。

3.2、城市经营绩效评价指标类型分析
3.2.1、总量指标、相对指标与平均指标
总量指标是指反映社会经济现象的总规模、水平或工作总量的指标。如外贸进出口总额、货运总量、年末机构存款余额、年末金融机构贷款余额等；相对指标是用来表明社会现象和过程所固有的数量对比关系，如社会劳动生产率、第三产业增加值占GDP比重等；平均指标则反映了同质总体各单位在某一数量标志上的一般水平，如人均国内生产总值、地均国内生产总值、人均居住面积、人均财政收入等。
3.2.1、描述性指标与评估指标
描述性指标主要是反映实际的发展状态与发展趋势，如经济水平、人民生活质量、环境质量以及资源利用变化率、产值增长率等。而评估性指标则用来评估经济、社会和生态环境之间相互联系与协调发展程度，如环保投入占GDP比重等。
3.2.1、投入指标与产出指标
从理论上而言，城市经营效果如何应该由直接反映其发展水平的指标（产出指标）来测度，但有时难以搜集到有关的产出指标，这时一般用反映旨在提高发展水平的政策投入情况指标（投入指标）来代替，如房地产开发投资额。3.3、城市经营绩效评价指标体系设计
由于城市经营绩效评价尚处于探索阶段，还没有形成一套完整的评价指标，所以本文在前面所阐述的城市经营理论及指标设计原则的基础上，采取理论分析、经验选择和专家咨询相结合的方法，建立了包含社会——环境子系统的城市经营定量评价指标体系（见表1）。限于文章篇幅，对各指标本文不作具体解释。

表1 城市经营绩效评价指标体系总表
目标层 准则层 因子层 单位
城  市  经  营  绩  效 经济水平 人均GDP 元/人
地均GDP 万元/km2
百元固定资产利税率 %
第三产业增加值占 GDP 比重 %
国际收入占GDP比重 %
外贸进出口总额 亿元
社会劳动生产率 元/人
单位水耗GDP 元/吨
单位电耗GDP 元/千瓦时
货运总量 万吨
房地产收益率 %
房地产开发投资额 亿元
居民人均可支配收入 元
百元GDP财政收入 元
百元GDP财政支出 元
年末机构贷款余额 亿元
年末金融机构存款余额 亿元
实际利用外资 亿美元
就业率 %
基础设施发展水平 人均拥有铺装道路面积 m2/人
自来水普及率 %
用气普及率 %
每万人拥有公交车辆 辆
基本建设投资额 亿元
人均邮电业务总量 元/人
排水管道密度 Km/km2
每百人拥有电话数 部/百人
人均城市建设维护基金 元/人
生态环境质量水平 人均公共绿地面积 m2/人
建成区绿化覆盖率 %
环境噪声达标率 %
每km2SO2排放量 吨
废水达标率 %
烟尘控制区覆盖率 %
工业废渣利用率 %
垃圾粪便无害化处理率 %
工业废气处理率 %
环保投入占GDP比重 %
居住环境质量水平 人均居住面积 m2/人
百人公共图书馆藏书 册
人均事业费支出 元/人
4、城市经营绩效评价思路

本文在全面、系统的原则基础上建立了城市经营绩效评价指标体系，涉及指标多，运算量巨大，而且难免会出现指标含义的重叠和相关。因此，本文选用多元统计的方法－因子分析法和聚类分析法对城市经营绩效进行具体评价。
因子分析方法用于研究相关矩阵的内部依赖关系，它将多个变量综合为少数几个“因子”之间的相关关系。采用因子分析法可以对指标体系进行降维处理，将众多指标数据浓缩成较少的几个公共因子，使其反映数据的本质特征，然后将数据的信息转换成公共因子的因子值，再分别加权，从而得出各个城市经营绩效的总分值。根据经营绩效的分值，可以对众多城市进行经营状况的排序和分析。
聚类分析法的基本原理是首先将一定数量的样本各自看成一类，然后根据样本的亲疏程度，将亲近程度最高的两类进行合并，考虑合并后的类与其他类之间的亲疏程度，再进行合并。重复这一过程，直至将所有的样本合并为一类。


Research on Urban Management Performance Evaluation

Abstract: Urban management, as a new belief to promote urbanization, becomes more and more emphasized by all levels of governments and related departments. It is the effective pass to solve these urban problems in the urbanization. It is helpful to perfect market economy system, to promote the transfer of government function, to strengthen urban function and to enhance urban competition ability .Urban management is the realistic choice to boost cities growing rapidly, healthily and orderly. While urban management performance evaluation is the foundation used to draw, adjust and optimize management strategies. Through it, urban government can find out the operating condition of urban system over-all, accurately, fast and simply, grasp its pulse and trend. And then take a series of management steps such as adjustment, control, optimization and improvement.

Keywords: Urban management；Performance evaluation；Evaluation index




[1] 董林，姚效兴.城市经营风险初探[J].黑河学刊，2005，(4):23-26
[2] 王勇，李广斌，钱新强. 国内城市经营研究综述[J].城市问题，2004，(1):8-13
[3] 赵应文. 城市经营理论研讨观点综述[J].湖北财税（理论版），2003，(3):42-43
[4] 马敬仁，杨卓如. 政府绩效评价：问题与策略[J].行政与法，2005，(8):15-17