构建预先承诺制的激励相容监管机制的思考

　　关键词：预先承诺制　激励相容　监管机制

　　论文摘要：预先承诺制是采用激励相容的原理，设定一个测试期间，银行或其他机构在测试期初向监管当局承诺测试期内将保持的最大损失值，淡化过程监管，金融机构自主选择风险管理模型，但是若测试期的累计损失超过承诺水平，监管者将对该银行进行处罚。在我国引入并推行预先承诺制，将能较好地解决监管与被监管者之间的目标冲突。

　　监管中的激励不相容会造成监管当局提供有效的监管激励不足及金融机构服从监管的激励缺失。监管当局提供有效的监管激励不足容易导致监管者与被监管者的合谋，而金融机构服从监管的激励缺失则容易导致金融机构逃避金融监管。这两种情况均属于监管失灵的现实表现。反过来讲，这两种现象又都证实了一点：之所以出现监管失灵，是因为监管者与被监管者的目标不一致所导致的激励冲突、激励不相容。基于此，本文在考察了我国激励不相容的现状之后，提出了实施预先承诺制的解决办法。

　　一、基于现状考察的激励不相容

　　（一）我国金融监管激励不相容的现状

　　一般情况下，很难对激励不足的程度给出一个精确的定量结果，只能通过在监管成本一定的条件下整个金融体系的资本充足率和不良资产数量，以及金融机构的违规率和破产倒闭率得到体现。

　　1不良资产居高不下。虽然，近几年政府在加强金融监管方面的努力是显著的，但是从监管绩效来看，并不乐观。整个金融体系的不良贷款居高不下。债转股之前，国有商业银行不良资产达17000亿元左右，约占总资产的39%（李晓西、何德旭，1999）。债转股之后，剥离近14000亿元的不良资产，但是，到2001年底国有商业银行的不良资产又上升到25.4%。两年里，新增的不良资产在10000亿元以上。

　　2资本充足率明显偏低。虽然1998年财政部发行了2700亿元的特种国债以补充国有商业银行的资本金，使其资本充足率有了较大提高，但之后国有商业银行的资本充足率又开始出现持续下滑的局面（王亮，2003），到2001年四大国有商业银行的资本充足率平均只有6.28%。而同期经合组织成员国商业银行资本充足率基本达到12%以上，只有1%的银行资本充足率不到85，但也在7%左右（Milne,2002）。

　　3金融机构违规经营时有发生。金融机构在经营过程中违规现象经常发生，主要表现在：信贷管理制度执行不严，内部控制制度执行偏松，依规经营折扣多，等等。仅以《个人存款账户实名制规定》的执行情况来看，就有不少违规现象，更不用说监管机构要求的其他更为严格的监管规定了。1998年，中国人民银行先后关闭了海南银行、中国新技术创业投资公司和广东国际信托投资公司，这些金融机构的市场退出都是因为经营期间进行违规操作和高风险投资，导致支付能力和资产结构的恶化，最终走向破产倒闭的结局。

　　（二）形成激励不相容监管的原因

　　我国金融监管之所以会出现激励不相容的现象，最主要的原因在于监管当局与金融机构之间存在明显的利益冲突，监管当局追求的是维护金融体系的安全、防范金融风险，金融机构则以利润最大化为经营管理的目标，监管当局往往只考虑单方面的目标实现，对金融机构的经营行为实施严格的过程监管，严重地阻碍了金融机构的创新和发展，限制其拓展利润增长空间，所以金融机构存在以各种形式逃避监管者监管的利益驱动。因此，违规经营的出现、不良资产的高居不下、资本充足率的不足就成为必然结果。

　　除此之外，还有一些具体原因：

　　1监管信息不对称使监管者缺乏有效监管的激励。至今，我国对一些衡量监管绩效的重要信息，如监管成本、全国金融机构的不良资产、对有问题银行的处理方案等都没有向社会公开，监管当局的行为严重缺乏透明度，社会公众与监管当局之间信息严重不对称，再加之我国尚未形成对监管者进行有效监督检查及其绩效考核的机制，使监管者缺乏提供有效监管的激励。同时由于信息的不对称，导致银行的道德风险问题和逆向选择问题更趋于复杂，使得监管当局的监管成本和监管难度大大增加。

　　2行政监管的色彩浓重使金融机构有逃避监管的激励。由于缺乏有效的市场约束机制和激励相容的监管方法，使得市场机制难以发挥作用。金融监管是在金融市场自发运行失灵的前提下，由政府对金融活动采取必要的干预，以弥补市场运行的缺陷和不足。而我国现行的监管制度颠倒了行政监管和市场约束的主次关系，完全以行政监管代替了市场约束。由于行政监管依靠的是行政权力，信息的传递必须通过由下到上（商业银行向监管机构的汇报），再由上到下（监管机构对相关问题的批复），以文件的形式传递，时间长、成本高。这种高成本不仅包括行政监管正常运转所需的庞大费用开支，还包括因信息传递的低速度而导致的效率损失。金融机构因此有逃避行政监管的利益驱动。

　　3金融安全网的存在。与激励不相容的监管机制相伴生的安全网，使银行的信誉高于其实际支付能力，隔断了银行融资成本、融资可得性与银行风险之间的联系，极大地削弱了市场的约束能力，使银行承担风险的部分成本转嫁到政府身上，特别是以国家信用为依托的国有商业银行，更加缺乏服从监管的激励，造成普遍的风险转嫁（蒋海、温思美，1998）。安全网不但没有实现其建立初衷——降低和防范金融风险，而且使银行承担的风险超过了没有设立安全网时所承担的风险。这种监管机制没有充分利用政府与市场两种力量的结合去实现监管目标，反而陷入了一种恶性循环：市场约束力量越弱，就越需要加强监管力度；而监管和保护越多，市场约束力量就越弱。

　　二、预先承诺制的激励相容特性

　　（一）预先承诺制的背景

　　预先承诺制（pre-commitment approach,即PCA）最早是博弈论中的一个专用术语，它的基本特征是当事人做出承诺后，原先在没有承诺情况下的一些最优选择在事后变得不再是最优，这就使当事人事后选择余地减少；在剔除事先最优的某些选择后，也迫使对手重新考虑当事人的策略，从而使做出承诺的一方得到利益。

　　将其运用到监管理论中，主要是因为之前使用的标准化监管方法和内部模型监管方法存在诸多弊端。例如标准化方法没有考虑银行与监管者之间的信息不对称和风险评级经验的不对称问题；监管资本的数额是以银行当前资产头寸为基础，没有考虑银行为了进行风险控制而采取的动态交易策略；而且这种方法有可能提供一种反向激励，所有的股权持有都被评定为持有相同的资本要求，银行就有增加持有高风险资产组合头寸的激励，以获取高收益，这直接违背了监管当局的监管目标。内部模型法，由于其规定了银行采用内部模型有关参数的标准，可能诱使银行为了符合监管程序而不是为了更精确的确定自身的风险水平而设计内部风险评价模型。更糟糕的结果可能使银行有两套风险评价模型，一个是用于内部评价的，这个模型不遵守监管当局设定的参数标准，而采用该领域内最新的技术；另一个则完全按照监管者的要求而设立用于决定监管资本。从本质上讲，内部模型法仍没有办法使监管者完全证实被监管者上报给监管当局的风险价值与银行内部风险管理所确定的风险价值是否一致。

　　预先承诺制的基本思想是：采用激励相容的原理，设定一个测试期间（如一个季度），银行或其他金融机构在测试期初向监管当局承诺一资本水平量（即下一期内将保持的最大损失值）。在整个期间内，只要累计损失超过承诺水平，监管者将对该银行实施处罚，其目的是利用惩罚措施约束风险性银行持有比相对安全的银行更高的资本量。监管当局的任务只是设计恰当的惩罚方案，而无需评价银行的内部模型是否精确，其资本水平是否充分，因此这种方案是一种“脱手管理”方案。

　　（二）预先承诺制的激励相容特性

　　预先承诺制使银行做出的行为选择恰好是监管机构效用最大化的行为选择，也就是说，银行的经营目标与监管当局的监管目标达到一致，实现了激励相容的监管结果。1995年10月31日美国清算机构的成员银行在给联邦储备委员会的一封信中建议联邦储备委员会和其他监管当局应当考虑采用预先承诺的方案，这主要基于两点原因：第一，预先承诺制能够将银行处于内部风险管理目的出来的风险价值与监管当局处于审慎监管目的而要求银行确定的资本要求有效的联系在一起；第二，预先承诺方案中产生的资本要求数量是根据各个参与银行的特殊状况修正的，因此它解决了在标准化模型法中的“一刀切”的问题，避免了在内部模型法中的由于僵硬、固定的数量模式而产生的信息不准确的问题。

　　1激励银行增强信息的真实性。通过预先承诺制，银行有激励向监管当局告知自己对未来最大损失的真实估计。如果银行低估了损失，就会冒着违背事先的承诺而经常被惩罚的风险，这样不仅会产生巨大的惩罚成本，而且会使监管当局干涉自身的业务。如果银行高估了损失，就会有更高的资本金要求，资本金的“闲置”成本同样对银行没有吸引力。显然，这种情况满足了激励机制的激励相容的要求。由于激励机制中所说的“规制合同”，即银行自身的风险评价机制，是银行根据自身的风险控制状况主动向规制者（监管当局）提交的，其所得效用也必然大于其保留效用和机会收益。

　　2激励银行提高风险管理水平。对于银行来说，不精确的风险评估都是有成本代价的，这就迫使银行不得不进行研究以保证风险评估模型的准确性，从而推动了银行风险管理水平的提高。另一方面，由于巴塞尔协议、内部模型法在风险暴露和资本准备之间表现出的外在的硬联系的特征，对于所有金融机构的风险资本准备都用同一种基本公式，不考虑各个银行在资本的数量与质量、风险管理技术的高低、实际持有资产组合等方面的不同，一旦银行出现问题之后，就会把责任推到监管机构一方，认为监管机构确定的标准不适应、不准确。而在预先承诺制中，资本准备的最大限额是银行根据各自的风险管理模型和管理经验得出的。在发生超额损失的情况下，银行也就无法推卸责任，从而激励了银行提高内部风险管理模型的精确性和增强风险管理的能力，进而增加了监管的有效性。

　　3激励银行自由发展。同行政命令的方式相比，在预先承诺制下，银行较少的受到约束和干预。只要其资本水平和风险水平相适应，就可以经营银行偏好的业务。同内部模型法相比，预先承诺制并没有对银行研究自身的风险评价模型设定一个固定的参数约束，银行能够灵活自如的研究内部风险评价和管理方法，不受任何约束。而只有事后证明资本水平不充分时，监管当局才会出面干预。

　　4激励监管部门和银行降低成本。从监管部门角度考虑，只需检查银行最终的风险管理结果，而不必关注审查管理的过程细节，大大降低了监管成本。从银行角度考虑，减少了应对监管部门检查银行风险过程中的各种成本支出，可减少寻租行为的发生。

　　5激励市场约束与行政监管相结合。预先承诺制更好地利用了市场和竞争，将市场约束与行政监管有效地结合起来。银行在没有发生损失时，主要依靠市场约束；当发生超额损失，资本水平无法抵补风险时，主要依靠监管当局的介入实施行政监管。在行政监管方面，预先承诺制更加提倡“放手”监管（hands-off regulation），将模型选择问题留给市场，尽量减少对银行业务的干预。预先承诺制是一种“软约束”，注重投资组合的整体风险，它并不会影响投资组合的内部结构，只是通过加强市场纪律，协调市场力量来适应日益繁杂的金融交易。预先承诺制又是一种“硬约束”，如果一旦发生了超额损失，监管部门就会行使行政职权，运用惩罚机制来干涉银行的日常经营活动。因而，预先承诺的监管方法全面体现了激励相容的思想。

　　三、国外实施预先承诺制的实践经验

　　1996年，纽约清算机构委员会组织美洲银行、银行家信托公司纽约公司、大通银行、花旗银行等十家大型银行机构成立了一个国际性机构，共同参与了预先承诺制的实践行动。

　　（一）实践方案的设计

　　1确定测试期。这个方案中以一个季度为一个测试期，具体包括四个测试期间：1996年10月1日至1996:年12月31日；1997年1月2日至1997年3月31日；1997年4月1日至1997年6月30日；1997年7月1日至1997年9月30日。

　　2在每个测试期初，参与银行统一向监管当局和清算机构提交即将开始的测试期内的预先承诺的资本数量；期末监管当局将预先承诺的资本数量和该银行交易业务的累计收益与损失的变化值P&L值(进行比较=P&L值是参与机构在相关测试期间从事各方面活动中形成的交易利润和损失的变化值P&L值主要包括：银行业的交易净收益（或净损失）加上佣金费用、交易商差价、与交易头寸有关的税前净收入以及为交易业务做准备的资本变化值。P&L值为正表示收益，为负表示损失。

　　3测试期末，监管当局或清算机构要求相关的参与银行递交一份报告。该报告中包含该银行当期的预先承诺资本数量和P&L值，无论P&L值是正是负，每个银行必须汇报各期间的收益和损失的变化情况。每个参与银行在测试期间的预先承诺资本数量，应该抵补该期间参与银行组合交易及其他交易形成的一般市场风险和具体风险。清算机构汇总各个银行的报告后，出具一份“综合数据报告”，该报告是累计的结果，显示了每个参与银行在测试期间预先承诺资本数量与P&L值的比率。从报告的数据中反映，如果预先承诺资本数量与P&L值的比值大于1，则说明能够抵补；如果预先承诺资本数量与P&L值的比值小于1，则说明预先承诺的资本数量不足以抵补风险。若出现后者的情况，监管当局就会介入其具体活动，对其进行处罚。对于监管者来说，只需设计或选择一种合适的激励惩罚机制来涵盖监管对象的风险暴露，同时分析问题机构风险损失的起因，是个别机构的冒险行为造成的，还是整个形势的变化导致的，对于两种情况导致的损失要进行区别对待。

　　表中均为正值，说明没有出现损失。从预先承诺制的实践方案中，参与银行得出以下结论：

　　1实践证明，在谨慎的风险管理和更有效的资本控制方面，预先承诺制比其他现存的资本监管标准更具有强激励作用。在相关的测试期内，参与银行能够通过一种及时的方式确定并报告预先承诺的资本数量和收益损失的变化值。

　　2实践行动赋予参与机构一项责任，即确定一个最适合的资本水平，而免受监管者对具体资本水平所存偏见的约束。作为以一个合适的资本数量为焦点的结果，这次实践行动使参与银行加深并了对持有资本目的的认识，同时区分了两种资本：一种是银行为了维护股东利益适应收益变化而持有的资本；另一种是保护体系安全和稳健以免遭受未预期损失袭击的监管资本。

　　3在实践结论的报告中，不同参与银行的预先承诺资本数量和P&L值的比率存在着明显的差异。比如，第9个参与银行的比率数值是第4个参与银行的5倍。这种巨大的差异源于这些参与银行之间不同的交易账户的特征、不同的风险偏好、不同的风险管理技能以及关于经济资本和监管资本的不同观点等。

　　四、我国构建预先承诺制的思考

对于我国来说，引入并推行预先承诺制，无疑能较好的解决监管者与被监管者之间的目标冲突，增强监管者的信息甄别能力。但现阶段需要具备一定的环境支持。

　　（一）确保银行数据的准确性与真实性

　　实施预先承诺制要求将风险管理模型的选择权交给金融机构，在我国这种内部缺少信用观念和信用制度，外部缺少信用环境和信用监督的条件下，不加监控的将选择权与运作权交与金融机构是极具挑战性的行为。这对银行的诚信度和数据的准确性提出了较高的要求。首先，从上严格规范银行制度的制定及会计信息的披露，制止由于不正当行为导致的金融交易和风险转移，对现行法律中不适应现阶段要求的部分内容进行适当修改；其次，规范会计信息制度的设计，强化会计对风险收益的揭示功能，按审慎原则提取准备金，以贷款五级分类代替“一逾两呆”分类方法。

　　（二）制定的惩罚机制

　　为确保预先承诺制这种激励机制的有效性，设计科学的惩罚方案是尤为重要的。惩罚不到位，起不到惩罚和警告的作用；惩罚过重，又会加重银行的负担，甚至会诱发银行采取更冒险的行为来弥补损失的道德风险行为。惩罚手段主要分为货币惩罚和非货币惩罚。非货币惩罚的方案包括：未来更高的资本要求、未来更苛刻的交易限制条件、交易损失的公开披露。两者通常是结合运用的。

　　1惩罚标准的更新。为了将整个行业引起的风险损失和个别机构引起的风险损失区别对待，在惩罚方案的设计上也要有所不同。在制定惩罚标准上，不以超额损失为依据，而以个别机构相对于整个行业的风险损失比和个别机构一定时期内的最大风险值与剔除该最大值后的剩余平均值的比进行考核。个别——行业比可以区分风险损失的发生是市场风险还是个别风险；最大——剩余比可以约束金融机构恪守审慎经营的原则。首先按照个别——行业比进行分类，高于行业平均水平的即为问题机构。以此为基础，以最大——剩余比为基数进行处罚。如果发现风险损失是由整个行业引发的，即整个行业的水平与时期的水平相比恶化了，那么就对整个行业进行非货币化的控制，如限制银行参与此行业的经营活动。这样，各个机构就没有采取行业趋同化以避免自身受罚的动机了，消除了“棘轮效应”和“羊群效应”对金融体系的不良影响。

　　2惩罚时间的更新。在这方面不采用当期惩罚措施，因为当期惩罚会加重银行的负担，使他们有采取更冒险行为以不确定的超额收益弥补损失的激励。所以采用延期惩罚方案。即在损失发生当期银行不用接受惩罚，而在该机构以后的经营期间再对其进行惩罚。

　　3惩罚的弹性。对问题机构采取货币惩罚时，按照最大——剩余比例分档递增。损失比较大的，惩罚力度强。同时监管机构还要根据银行对风险和损失的态度以及恢复性经营的结果对惩罚规模进行调整。如果该机构对风险管理的缺陷进行了及时的修正，恢复正常经营的速度快、效果好，那么惩罚的金额就会按比例减少。反之，则增加，或加重其他的非货币性惩罚。

　　4惩罚制度的有效组合。预先承诺制是一种“软约束”，它既有优势也有劣势。在利用的过程中可以将其与“硬约束”结合在一起，以取长补短。首先可以根据预先承诺制进行监管。若在当期之前没有违背预先承诺的情况，则继续按照预先承诺制进行监管。若在当期之前出现过超额损失，则在当期期间可以采取硬约束方案（如内部模型法），以较为苛刻的条件进行监管，直到当期期末返回到预先承诺制方案。这种方案下，金融机构不仅要考虑当前的风险水平，还要考虑未来的风险水平。金融机构当期风险水平增加，就又可能使以后期间面临更加苛刻的监管要求。

　　５实施离任审计制，降低领导人员的任期效应风险。在预先承诺制下，监管机构不干涉金融机构内部风险管理模型的选择与运用，机构领导人员就有通过影响风险管理模型的选择与运用而为自己牟取利益的动机。预先承诺制要求监管者与金融机构领导人员之间维持一种长期的、持续性的监管与被监管的关系。只要金融机构领导人在任，就存在领导人的短期行为损害金融机构长期利益的可能性，他可以在任职期间获取短期利益而让继任的领导人承担长期成本或损失。实施离任审计制，并将结果公开，或对其实施一定的奖惩，以制度来确保监督行为的有效性。这样能降低领导人的任期风险，但不能完全避免。

　　６积极提高金融机构管理者和监管人员的素质。培养金融机构管理人员的责任心和事业心，特别对会计人员要进行定期培训，更新会计知识，树立会计岗位的模范，实施有效的奖惩措施；为金融机构管理人员创建公平、活跃的竞争环境，设置科学合理的业绩考评机制。同时还要不断更新金融机构内部风险管理部门人员的知识结构和领域，以便对风险模型做出及时调整。对于监管机构来说，不仅要对经营业务进行审查，还要对涉及到利润、损失的会计、财务政策、制度和方法的选择及运用进行审查。所以要积极提高监管人员的业务技能与素质，鼓励、组织监管人员学习风险投资、风险资产组合、资本定价等相关理论知识，提高对金融风险的识别能力。

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