中国金融监管制度创新研究

　摘要：全球化为各国、投资者与储蓄者带来很大的收益，同时它也改变了市场结构，为市场参与者和决策者带来了新的风险。我国将在更大范围和程度上参与经济全球化进程，金融业将进一步融入国际金融体系中，现行金融监管体制的内外矛盾日益突现，我们应正视金融监管的现实差距和问题，推进金融监管的制度创新，努力战胜全球化的挑战。

　　一、金融监管的必要性在于存在非理性选择

　　金融监管是经济监督的一种重要形式，它以保障金融体系运行安全和效率，依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，防范系统性金融风险，保护存款人、投资者和被保险人合法权益为目标。金融监管的必要性在于金融市场存在着诸如垄断、外部性以及信息不对称等市场失灵现象，作为政府提供的一种纠正市场失灵的金融制度安排，金融监管的目的就是最大限度地提高金融体系的效率和稳定性。

　　一般来说，垄断是否存在于金融业取决于金融体系是否存在显著的规模经济。西方经济学家的研究表明，某种规模经济可能存在于金融业，但金融业不是自然垄断的。我们也注意到，当一些大的投资者或筹资者有巨大的经济规模时，或者金融市场的某些参与者占有技术、信息及交易成本的绝对优势时(比如在支付系统的备付方面或是在分支银行运作方面)，换句话说，这种规模经济在一个特定市场上大到能够给单个金融市场参与者带来很大的进入成本障碍时，就会形成金融垄断。例如，某个特定区域的商业银行，可能因其具有地域优势而享有金融服务的垄断权；或者某些拥有雄厚财力的公司或对吸收存款的银行来说具有垄断权等。通常，垄断在增加生产者剩余的同时必然会减少消费者剩余，且减少掉的消费者剩余必然大于增加的生产者剩余，造成社会福利净损失。

　　在金融领域中正外部效应和负外部效应都存在。正的外部效应通常会给金融体系和社会带来好处，比如一家金融机构的良好经营状况使公众增加对整个金融体系的信心并产生对未来的良好预期，这对整个经济社会的稳定是有很大好处的。但由此会引出搭便车问题，比如，我们可以通过存款保险制度的建立大大减少了个别商业银行被挤兑的风险，且那些没有参加存款保险的银行也会从中受益，从而有利于金融体系的安全与稳定；但这又会使不参加存款保险制度的银行增多，存款保险制度的正的外部效应因此会逐渐减少。金融领域中负的外部效应不加遏止就会危害金融体系的稳定与效率，比如一家银行的倒闭会破坏公众对其他银行的信心，甚至造成大规模“挤提”、“破产”等银行危机；保险人故意损毁财产的诈赔行为损害了所有保险人的利益等等。

　　依靠市场机制提供的信息不一定充足，而且获取信息的成本比较高昂。当信息不完全时，由于“经济人”的有限理性和机会主义倾向，会使交易费用上升，市场效率下降，从而使市场有效配置资源的功能受到限制。就金融领域而言，信息不完全会造成信息的生产者之间的搭便车现象，另外，金融产品的生产者和消费者之间的信息不对称还会导致逆向选择和道德风险等问题。道德风险则是主要问题，它表现为金融机构为了自身利益，报告监管当局的信息常常是不真实的，我国各金融机构填报的财务报表又是监管当局获取金融机构信息的主要渠道，中央银行的非现场监管也仅限于在报表上进行汇总分析，所得出的数据必然失真，金融监管缺乏有效的依据。2000年以来，人民银行对商业银行开展了一次大规模的检查，以资产质量的真实性和财务盈亏的真实性为检查重点，结果发现了许多问题，其中现行制度的不完善更加剧了信息不对称。加上高负债经营的金融机构本身就具有违规从事高风险业务的冲动，金融机构经营者的自利行为和机会主义倾向加剧了这一冲动，金融机构违规经营屡禁不止也就不足为奇了。

　　金融业是一个高度受保护的行业，这首先表现在信息约束上，即金融机构出现问题时，监管当局会采取信息约束手段，以监管惩戒机制取代市场惩戒机制，从而降低社会的风险意识与风险预期。其次，还表现在许多国家推出的存款保险制度上。在我国，政府信用成为金融机构的强大后盾，政府的救助措施一方面增强了公众对金融业的信心，对金融体系的稳定意义重大，另一方面却滋长了金融机构的道德风险，金融机构不注重谨慎经营，一味依赖政府的“救场”。在是否给予陷入困境的金融机构救助和市场退出方面，金融机构(常常是规模大、社会影响深远的金融机构)与监管当局构成了一个完全信息的动态博弈，金融机构很清楚，监管当局的“不给予救助”只会是“不可置信的威胁”，因为一旦金融机构倒闭，社会将承担巨大代价。因此，按照子博弈精炼纳什均衡的原理，金融机构必然选择从事高风险业务，一旦陷入支付危机，监管当局充当最终贷款人给予流动性支持或允许其采取增资扩股的措施使其免于倒闭。另外，公众也认为监管当局会对各种金融资产提供保护，从而在选择金融机构时不考虑其风险状况，使得一些资信差的金融机构也会获得存款，这无疑违背了监管初衷，并导致了金融机构和公众高风险资产的增加，危及整个金融系统安全。

　　二、金融监管的成本与收益

　　(一)金融监管的成本

　　1．费用类成本

　　这是在监管过程中产生的有形成本，指金融监管当局对金融机构与市场进行监管过程中所发生的直接费用。这类成本能以货币计量，是一种实实在在的成本。它包括拯救有问题金融机构所付费用、监管人员的工资、培训费、资料费、车船费、差旅费、电脑购置和保养费、监管信息化化费用以及信息宣传费等。这些费用往往由监管当局或被监管的金融组织来负担。

　　2．损失类成本

　　这是当金融监管行为干扰了市场机制对资源的自动配置作用，限制了充分竞争或抑制了金融创新，影响到市场激励机制时，导致有关经济行为主体改变其行为方式所造成的间接效率损失，严重时可能会带来整个行业效益下降，甚至使整个社会的福利水平下降。

　　3．腐败寻租类成本

　　监管容易导致腐败寻租行为。在金融监管当局的管制下，金融企业获得利益并不都是通过增加业务数量和降低成本的方式，还有一个重要的途径就是通过分配性努力而获益，即把财力、人力用于争取当局的种种优惠政策上。例如，通过影响当局设立限制别人与自己竞争的规则就是获得利益的途径之一。这个对于某些利益集团和当局较有利可图，但对整个社会福利而言，却是一种损失。

　　4．监管失灵类成本

　　金融监管的必要是由于存在市场失灵，但这并不意味着监管必然有效。监管是政府对市场失灵的纠正，但政府的作用是有限的，金融监管当局作为政府的组成部分也会存在监管失灵。这类由监管作用的局限性带来的成本包括：由于信息不完全或信息不足造成决策失误，资源浪费；由于决策层次繁多带来的协调的成本；由于金融监管者在时间、阅历、知识、经验、能力等方面的有限性而可能引起监管决策不完全正确带来的损失；以及由于决策者自身的利益约束，出现决策偏离正确决策方向等。

　　(二)金融监管的收益

　　1．效率型收益

　　金融监管作为纠正金融市场失灵的手段，主要通过监管当局制定的一系列“游戏”规则以弥补市场机制的缺陷，避免市场自发作用造成的资源浪费。(1)金融垄断形成后，垄断者可以借助垄断地位在金融交易中提出歧视价格和其他不公平条件，这时金融垄断就会影响金融效率，此时，政府监管部门及时介入就可能阻止这种损害金融效率的行为，促进整体金融效率的提高；(2)金融交易中存在的正、负外部性，可能损害金融交易参加者的利益和降低金融运行的效率，“搭便车”问题会挫伤交易者的积极性，从而不利于金融创新。金融监管通过提供存款保险制度、制定相应规则保护创新者的利益，可以鼓励金融创新，提高效率；(3)金融业是一个高负债率、高风险的行业，公众难以及时、全面地掌握金融机构的真实财务状况，这就出现了信息在金融机构与存款者之间的不对称，这种不对称导致存款者无法辩清哪家银行更安全和更有效率，金融监管是弥补金融机构财务信息公开不足的有效手段。这时，金融监管当局可通过信誉评级等方法向社会公众披露这类信息，以便于存款者把稳健银行和风险银行区分开，促进银行改善管理提高效率。

　　2．安全型收益

　　金融监管通过规范金融市场参与主体的行为、设置金融市场准人的最低标准、风险监管和金融救助等措施保证金融机构的质量，增加社会公众的信心，消减可能引起金融动荡的因素，从而保证经济、金融的安全稳定。市场经济发达国家一般都建立了存款保险制度。这种制度的存在，可以有效防止挤提存款的蔓延，形成一个稳健的银行体系。同时，金融监管也为货币政策的实施创造了良好的环境，保护了经济金融的安全稳定。

　　(三)影响金融监管成本收益的因素

　　1．金融监管机构的设置模式

　　金融监管机构模式本身并不保证监管能以高效率和低成本的方式达到其目标，但若组织架构设计得当，无疑可起到疏导和催化的作用。一般说来，金融监管机构的设置有两种模式：模式一是中央银行与其他监管机构分工合作、以中央银行监管为主的模式，这种模式一般是在分业监管背景下将银行监管机构设立在央行内；模式二是独立于中央银行的综合监管模式，这种模式是指设立于中央银行以外，直属国务院管辖，同时对银行、证券和保险金融机构进行监管的体系。

　　就成本分析而言，不同的组织架构意味着不同的监管成本。由于监管呈现出规模效益(economy of scale)和范畴效益(economy of scope)，所以监管者数目愈小 (甚至只有一个)优点便愈多，这样的监管机构费用类成本和监管协调成本就较低；在第一个模式的框架下，银行、证券与保险业分设监管机构，导致机构众多，人员冗杂，监管效率不高。而在第二个模式的框架下，统一原来规模不大的功能监管人，各功能监管人加强协调共享信息，可以降低监管成本，又会提高监管效率。例如，英国合并后的金融监管局(FSA)监管范围比被兼并的9个监管机构的监管范围略广，但按真实价值，FSA在 1999—2000年度的预算成本就低于合并前各监管机构成本之和。但是，另一方面，第二个模式又难免出现监管目标交叉、模糊，混淆不同行业的风险控制技术和文化差异以及可能会增加道德风险，从而加大效率损失类和寻租类成本。

　　从监管收益方面分析，将银行监管的职能置于中央银行之下可以增强社会公众的信心，获得较大的安全收益；独立于中央银行之外的综合监管模式通常设立统一监管机构。因为能尽可能地消除监管死角，分享监管信息，鼓励金融创新，所以有较大的效率收益。但应该注意的是，监管模式的收益大小是与经济金融体制密不可分的，一般而言，在金融机构分业经营占主导的经济体系中监管模式一有较大收益，而在混业经营情况下，监管模式二有较好的效率收益。

　　2．金融监管目标的选择

　　金融监管有两大目标：金融稳定与金融效率。虽然，金融监管越来越注重两者的融合与均衡，但是在某一时期，监管当局必然要考虑是以稳定金融体系为重心，还是以鼓励金融机构竞争以提高金融体系的活力为重心。两种不同的监管价值取向必定影响监管的成本收益。

　　若选择以稳定金融体系为重心，那么有可能采取较为严厉的监管措施，增加对有问题金融机构救助的费用支出，从而增加了监管费用类成本；严厉的金融监管还不利于竞争，从而削弱了金融效率。一般而言，监管越是严格，监管成本就会上升，随着监管程度的加大，收益开始下降，收益与成本差也逐渐缩小；当监管过于严厉时，监管成本会等于收益，更严格的监管会使监管成本大于收益。

　　若监管当局选择以金融效率作为监管重心，一般会适当放松监管严格程度以促进竞争，鼓励创新，从而监管成本会下降，效率收益也会有一定提高，但可能会以牺牲安全收益为代价。因为金融机构的风险在追求创新和刺激效应中积聚，银行的信用危机会影响整个金融体系乃至整体经济的稳定。

　　3．监管者的激励机制

　　金融监管者的激励问题有时会关系到整个监管政策的成败。按照制度经济学派的观点，监管当局是由一些有着自己独立利益的人组成的一个政府部门，其行为目标并不是或不仅仅是公共利益的最大化，而是有着自身的目标，他们会使自己的行为遵循某种组织程序和规则，并按照自己的标准来评估其行为的绩效，这些特点使监管当局具有了某种类似于私人组织的内在目标，可称之为内部性。当监管人员的个人目标与公共利益相抵触时，或者由于不恰当的激励机制使监管人员有意或无意地懈怠工作，缺乏积极沟通信息的动力时，监管成本肯定会上升，而收益会明显下降。一个好的激励机制，不仅包括经济激励，还应包括对事业满足感、认同感这些目标价值的肯定，好的激励机制会使监管政策执行成本最低，决策时滞缩短、决策信息更完备、协调更容易、失误更少，监管的成效会更大。所以，一套完善的监督监管者的激励机制是有效金融监管的根本保障之一。

　　4．金融市场及其参与者的行为特征

　　金融监管本身的特点就是限制金融机构的行为，从市场准人到业务经营范围和收费标准，一直到最终的退出。若被监管者行为规范，自觉遵循监管的条例细则，则可以使监管规则自我实施，而非由监管者强迫；如此一来就可达到监管收益的最大化和成本的最小化。若被监管者处处逃避监管，经营行为不规范则会加大监管政策执行的难度，提高成本，成效也不会理想。

　　当混业经营在金融体系中占主导时，由于金融交易结构更加复杂，使金融活动的透明度降低，监管当局从外部监管角度收集信息的成本和难度都会加大；另一方面，在混业经营下，金融机构的规模扩大，金融体系的竞争也日趋激烈，大的金融机构之间的利益冲突会对消费者造成福利损失，此时，监管当局为消除潜在利益冲突的成本也会增大。

　三、构建效率和稳定性兼顾的监管平台

　　(一)金融监管体制一体化成为整合金融监管效率的必然选择

　　随着分业经营的藩篱不断被突破，特别是金融集团接二连三的出现，传统的监管安排难免陷入捉襟见肘的境地，监管效率无从谈起。为此，当前最急迫的任务就是做好各监管部门之间的协调工作。由于在现行监管制度框架下，协调工作的难度非常大，特别是如果风险因素可以在整个金融业自由流动，而不同监管部门在目标、监管要求和手段等方面又各不相同的话，就更难及时达成有效的协调。从总体上把握的金融监管制度创新的基本思路，就是金融监管体制一体化。

　　金融监管体制一体化发端于北欧国家，最初是把银行、证券及保险监管职能合并在一家机构中，北欧国家在整合的监管机构下运转了较长的。实践证明，它们不仅提高了效率，又实现了规模效益。随后，建立一家超级的、统一的监管机构，形成“牵头监管者”则是北欧国家监管体制“一体化”思路的延伸。发达国家在这方面是闻风而动。英国成立了“金融服务管理局” (FSA)，统一对各类金融机构进行监管，还规定英格兰银行此后只在总体上对金融体系的安全性和稳定性负责。日本、美国也正在积极筹备建立这样一家超级监管机构，统一对“全能化”的金融机构实施监管。超级监管机构的优势主要在于：(1)管制机构的减少使得一些稀缺的资源可以被共享，这有可能降低制度成本，带来一定程度的规模，同时也有可能带来范围经济，即因同时管制不同职能领域而收到制度成本降低之利；(2)可以更好地与金融集团企业相抗衡，更有效地、全方位地监控业务多样化了的金融机构；(3)单一监管机构原则上可以避免政出多门所导致的政策不一致、相互重叠或出现管制缺口，容易确定和分清管制的责任，避免相互推诿的发生；(4)可以缓解管制人才匮乏的问题，使有限的人才资源得到集中和有效的利用。

　　长期以来我国银行监管一直被当作是优先目标，且由中央银行行使，中央银行为强化银行监管付出了巨大代价。目前，还实行分业监管的金融制度，主要是为了减少信用扩张风险，防止资金过多流向证券和房地产部门而助长投机、导致经济秩序紊乱。随着我国证券市场的逐渐成熟和商业银行的运作规范化，以及金融业内各行业间将相互开放、相互进入的金融格局，可以借鉴国际经验，逐步创建统一的金融监管机构。具体做法是：成立金融监管委员会，统一全国的金融监管机构和监管活动，协调金融监管与外部各有关方面的关系，提高监管能力，实现协同效果和规模效益。在金融监管委员会下，设立银行监管局、证券监管局、保险监管局、信托监管局，将原分业金融监管职能进行重新归并和组合，由相应的监管局取代，分别负责相应行业金融监管工作的具体实施。同时，监管委下的监管局还要在全国范围内按金融区域设立监管分局，具体负责辖区内金融业的全面监管，对国家金融监管委员会负责。中国金融监管委员会所花费的资金均来自被监管的机构，这种非政府性的资金安排，使监管机构在一定程度上取得了相对独立性。

　　统一的金融监管机构并不削弱中央银行的权力，监管机构的整合过程是与银行监管和货币政策两项职能分离过程相伴随的，这在一定意义上加强了中央银行的权威性。问题在于，将银行监管职能从中央银行剥离出去要做好危机管理的安排。英国模式对我们有价值，它采取了较为正式的方法，即建立在财政部、中央银行和统一监管机构三方的谅解备忘录基础上。

　　根据2003年金融工作会议的精神，维持分业监管体制，组建了银监局，同时强化联席会议制度；条件成熟后再全面实行独立于中央银行的金融一体化监管。采取这一渐进式改革的模式可以保持现有制度的连续性，降低体制转换成本，也可为实行统一监管所需基础建设争取时间。

　　金融“联席会议”制度的成员为中央银行、各监管机构派出的代表，成员将定期召开会议，以协调中央银行、各金融监管机构在以下方面所做的努力：(1)及早发现国内金融体系的脆弱性，掌握引发系统风险的成因，并通过有效的监管降低风险；(2)建立更有效的程序，保障监管规则的执行与发展，有效地识别、弥补不同金融部门监管标准之间的差距；(3)确保负责维护金融稳定的各监管部门之间能进行持续的信息交流。“联席会议”制度在达到建立了一套系统的程序来监测和促进金融体系提高效率和稳定性的目标时，就可认定其完成了历史使命。

　　(二)监管机构之间的信息交流与共享

　　必须采取多种措施减少金融监管中存在的信息不对称现象，规范监管信息的收集、整理和传递，扩充监管信息的广度和深度，建立完善的信息共享机制。主要措施有：

　　——督促金融机构建立有效的内控制度，形成内部约束和激励机制，从金融机构内部防止逆向选择和道德风险的形成。内部控制制度是金融监管部门进行非现场监管的基础，该制度是否可靠，直接关系到金融机构经营的风险度和财务报表的可信度。

　　——增强金融机构经营的透明度，建立健全金融信息披露制度，要求其按照现行法规的要求，定期向金融监管部门和其他有关部门披露经营的真实信息。这样就把金融活动置于社会公众的监督之下，利用市场法则迫使金融机构增强自身运作的稳健性，而且便于监管部门及时发现问题，进行现场检查，达到防范风险于未然的目的。另外，还要进行制度改革，统一会计处理，加强会计对金融业的监督功能。

　　——健全金融监管信息系统，在条件成熟时建立金融监管信息中心，专门从事监管信息的采集、整理、发布、分析、研究，保证信息共享的长期性、稳定性、安全性，达到防范金融风险，提高金融监管效率的目的。

　　——根据《巴塞尔协议》的要求，结合我国金融监管的实际情况，实现监管手段的市场化。例如，可以引入在国际上早已成为惯例的金融机构信用评审分级办法，来进一步完善我国的金融监管体系。这需要按照市场经济规则，建立适应投资者和监管部门需要的资信评估机构，同时要借鉴国际上的经验，划分信用等级，使监管当局在原有的现场和非现场监管的基础上，引入信用等级这一形式，有利于防止人为因素和行政因素的干扰。

　　——推行风险预防的质量型全面金融监管，就是金融监管的内容与形式，要由单一的、以指标为核心的数量监管向以风险预防和风险管理为核心的质量型全面监管转变，完善金融监管的内容，同时改革过去简单、滞后的检查方法，实现监管形式的多样化。

　　(三)健全金融监管法规，严格监管制度

　　当前，首要的任务是抓紧修改和完善包括《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》和《证券法》等已有的金融法规，并制定具体的实施细则；然后是抓紧出台银行、证券和保险三大监管法规和金融机构市场准人、退出规则，按国际资本充足率框架，制定资本充足率的监管框架；特别是借鉴国外经验和国际通行的监管规则，根据金融化和信息化业务迅捷发展的要求，事先进行规范性监管程序设计，及时出台金融规范。

　　信用观念的弱化是改革以来一系列经济金融问题的主要根源，信用风险是我国金融业最大的风险。其重要原因是，地方政府支持下的司法部门片面考虑和保护地方利益，默许企业以改制为名逃废债务，致使金融部门巨额债权被悬空，同时也掩盖了大量的金融违法违规行为。金融配置背离偿还性原则，就是从根本上违背金融运行，必然造成金融环境的恶化。强调金融市场有效性原则并据以进行金融资源的优化配置，就是从根本上增强信用偿还性原则的约束力，相对独立的金融司法体系则是基本保证。

　　由于我国没有独立于地方政府的金融司法体系，对各种逃废行为只能愤而视之，以银行为例，如果依法收贷只能是“赢了官司赔了钱”，对于银行的起诉，许多地方是“起诉不受理、受理不开庭、开庭不宣判、宣判不执行”，这种现象普遍存在，不仅人为加大了金融风险，而且助长了企业、个人不守信用，直接恶化了社会信用环境。为此，有必要尽快重塑我国公正、公开、公平的金融司法秩序。

　　金融监管要依法实施，不能用行政的随意性代替法律，这有助于树立监管部门的权威性。还要注意防止金融监管者的行为扭曲，建立起对监管者权力的制衡机制。现在中央银行、证监会、保监会派出的工作组越来越多，但监管工作的效果却不尽理想，这也表明依法监管还不能忽视对监管者的监管制度，只有这样才能真正按客观规律办事，而不是因人、因事而异。应该看到，建立金融监管制度，提高金融监管能力的终极作用在于创造一个公平竞争、实现市场潜在收益的环境和条件。

　　总之，金融监管制度创新必须建立在市场运行法则的基础上才能达到效率和稳定性兼顾的目的。金融环境是复杂多变的，经济发展的不同阶段金融活动的特征亦是不同的，因而监管制度应该能在发展变化的环境中自我调整、自我适应，既要防止监管松懈带来的风险扩大化，又要避免不计成本的监管带来的负面效应。实施具有弹性的监管策略，就是依据经济、金融发展状况，适时变革金融监管制度，不断提高金融监管的有效性。