我国两次利用金融政策调控房地产市场的比较分析

　一、引 言
　　房地产业是国民的重要组成部分，一个国家或地区的经济景气与否，往往表现在房地产业的景气与否上。因此，如何保持房地产业的良性循环极为重要。鉴于业与房地产业的密切联系，以及金融杠杆所固有的调控作用，因而有必要，也有可能利用它来对房地产业的规模、速度进行宏观调控。通过对我国房地产金融政策变迁的考察，可以清楚地看出，我国房地产金融政策随着房地产市场的变化而调整，并对房地产市场的产生非常重要的影响。
　　早在上世纪90年代初，针对我国东南沿海地区和部分大城市曾有过房地产过热甚至形成的“泡沫”的状况，国务院1993年8月16日批转了当时的国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施》的通知，这是国家首次利用包括金融工具在内的手段对房地产市场进行调控。自从去年以来，在经济学界、房地产界以及政府决策部门间爆发了一场关于房地产市场是否存在泡沫的大讨论，而且这场讨论也引起了高层的关注。2003年 1月，中国人民银行领导在人民银行分行长会议上指出，国务院领导对一些地区和城市出现房地产过热现象表示了关注：“运用何种工具，掌握何种尺度来进行化解，已经是罢在我们面前的紧迫问题。”Q)2003年6月13日，中国人民银行颁发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，标志着国家以金融工具为手段，对房地产市场新一轮宏观调控的开始。
　　两次利用金融工具调控房地产市场的背景不同，金融政策调控的内容和手段也有所差异。第一次调控取得积极效果的同时，也导致了房地产市场出现丁数年的低谷期，给这次宏观调控予警示。本文就两次房地产经济过热时的金融调控政策进行比较分析，从中获得有益的启示。
　　二、两次房地产金融政策调控背景的比较分析
　　我国房地产业的发展历程并不长，只有二十多年时间。党的十一届三中全会以来，随着我国经济建设的发展，房地产业逐步复苏。进入80年代，有关推进房屋商品化、实行土地使用权有偿转让，确定房地产行业类别，建立房地产生产要素市场等方面的、行政法规相继出台，为房地产业发展和房地产市场的开拓提供了法律政策依据，标志房地产业经济的真正起步。进入90年代，房地产市场总体上呈现快速发展态势，曾经历过高潮一低谷一高潮的发展轨迹。
　　第一次高速发展期发生在90年代初。邓小平南方谈话的发表和党的十四大作出关于建立社会主义市场经济体制的重大决策之后，整个房地产市场出现迅速发展、急剧升温态势，无论是土地批租，还是商品房的建设，都是空前未有的。1991年房地产开发投资是320亿元，而1992年迅速扩大为731．2亿元，同比增长128．5％，1993年为1626亿元，同比增长122％。在这一时期，金融界也存在一些问题。主要是缺乏系统、先进有效的房地产金融中介体系和管理体系，缺乏房地产金融人才、房地产金融法规。由于转轨时期金融监管不力，出现了一些混乱现象。尤其在1992年—1993年期间，金融机构大量的资金(包括违规拆借资金)流向房地产开发投资。房地产金融在为房地产投资开发提供资金支持的同时，对这一时期的房地产过热，甚至部分地区产生房地产泡沫的现象起到了推波助澜的作用。
　　针对1992年—1993年的经济过热，尤其是房地产过热现象，中央制定了“治理经济环境、整顿金融秩序”的方针，对国民经济进行宏观调控，其中房地产行业又是调控的重点。在这次调控中，控制资金流向，紧缩银根的金融信贷政策起了十分重要的作用，取得了明显的成效，但是也给房地产业产生了很大的负面影响。住宅当年开工面积经历了1993年和1994年的高峰后(1994年1．3亿平方米)，接着逐年回落，1996年和1997年跌到谷底1亿多一点。房地产投资增长速度也迅速下降，从1993年的1626亿元，同比增长122％，1994年下降为42％，为2308．92亿元；1995年为2831亿元，增长为21．4％，比1994年回落 20．6％。这期间，调控政策的负面效应也逐步显现出来，产生了不少“半拉子”工程，空置率急剧上升。据统计数字，全国空置商品房1995年底5031万平方米，1996年底6200刀平方米，1997年底高达7083万平方米。房地产市场出现了数年的低谷期。
　　第二次高速发展期开始于1998年。为了刺激消费，拉动内需，1997年底中央作出}把住宅建设作为国民经济新的增长点的决策，出台了包括加快住房制度改革、实行住房分配货币化、实行积极的财政政策等一系列措施。为此，房地产金融信贷政策也作出了相应的调整，其核心是刺激住宅消费。随着一系列住房信贷政策的相继出台，大大激活了低迷了数年的房地产市场。从1988年开始，房地产业的增长有一个直线的上升，1988年住宅开工面积达到1．5亿平方米，当年就超过了1994年1．3亿平方米的顶峰。整个住房投资和住房开工量就超过了1994年最高峰的时候；接着一路上升，从1999年到2002年的4年中，全国房地产开发投资分别保持13．8％、19．5％、25．3％和28．2％的增长；商品房销售面积分别实现了23．9％、30％、29．4％。和37．1％的增长。许多业内人士称之为出现了持续的高位增长，或者叫做具有了一定的发展热度。其中，2003年1-4月，有10个省、市、自治区开发投资增幅超过50％，其中有4个省市增速超过80％，出现投资过热或过热苗头；少数城市(如宁波、青岛、上海、杭州等)商品房价攀升过快，近二三年平均房价年涨幅在10％以上。全国商品房空置面积持续增长(今年一季度又比去年同期增加8．5％)，有些城市空置率超过警戒线。在房地产市场升温的同时，一批业外如海尔、TCL、美的、三九、康佳等业外巨头，纷纷抢滩房地产，大有推波助澜之势，市场有进一步升温的可能。为此，就有了央行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》的出台。
　　通过比较分析可以清楚地看出，两次利用金融工具调控房地产市场所面临的背景和市场环境有很大的不同。
　　1．两次调控所处的经济体制的背景不同。第一次调控时，由于正处于由计划经济向社会主义市场经济的转型时期，对市场经济的认识不很深，运用宏观调控工具调控房地产市场还不能驾轻就熟；第二次调控时，社会主义市场经济体制已基本建立并不断完善，又有第一次宏观调控的经验及教训，对房地产市场经济运行的规律也有了更深的认识。这为更好地运用经济的手段调控房地产市场奠定了制度基础。
　　2．房地产市场的发育状况不同。第一次调整时，由于我国房地产业尚处于发展进程的起步期，土地供应及市场行为不规范，炒地和圈地现象十分严重；法制不健全，还没有建立起切实、有效的对房地产投资总规模进行宏观调控的机制；第二次调控时，房地产市场又经过了十年的发展，市场化程度已比较高，土地一级市场进一步规范，房地产金融体系初步得到建立，房地产市场管理已逐步纳入到法制轨道。这也为更好地运用经济的手段调控房地产市场提供了较好的市场条件。
　　3．两次调控所面临调控时机有所差异。尽管两次调控都是以防止房地产过热为目标，但第一次调控是“事后调控”，即由于当时全国房地产市场不发达、机制不健全，部分地区房地产已经过热甚至产生了“泡沫”之后，采用了包括金融政策在内的调控手段；而第二次调控则更大程度上是“预防性调控”，在这次房地产高潮中，采用金融政策调控是为了防范房地产市场过热甚至产生“泡沫”，以保证房地产市场健康稳定地发展。
　　4．金融环境不同。1992年期间，房地产金融体很不健全，大量资金未经严格审批和评估，从银行流出参与地产炒作，最终沉淀银行资金达4000亿元。而目前，各大银行在放贷方面的风险管理与控制能力明显提高，房地产金融体系正在不断完善。
　　5．房地产投资主体有很大的变化。1993年前后，国有开发企业占多数，而近几年全国开发企业民营化加快，非国有投资特别是民间投资比重明显上升。这一轮房地产热的最大特点在于民营资本成为投资主体，2003年1～4月房地产投资中，私营和个体投资达408亿，同比增长了61．3％，远远高出国有单位投资增长6.2％的速度。而且，经过十多年的发展，造就了不少很具实力的民营开发商，具有较强的抗风险能力。
　　6．消费主体也有很大变化。1993年前后，住房体制改革还没有完全到位，存在大量的单位购房、集团购房的现象；而今随着城镇住房制度发生的历史性变革，实行停止实物分房、住房分配货币化的房改政策，居民的购买力还在源源不断地释放。2003年1—4月，个人购买住房的面积已占总数的95．7％，比去年同期又增长2．1个百分点，个人购房者的绝大多数又以置业自住为目的。同时消费政策有了很大变化，房补、住房公积金、交易税制等政策日趋合理完善。需要特别强调的是，这次房地产热主要是由消费需求拉动所致。
　　7．房地产开发的资金结构有很大的不同，银行房地产信贷资金风险的构成也不一样。从开发投资的资金结构来看，1997年以前，房地产投资开发市场中银行贷款占到了 60％甚至70％的比例，但目前银行对开发企业贷款只占23％左右，居民购房按揭占40％左右。尽管两者之和银行贷款也占投资的60％--70％，但银行给开发企业直接贷款的比重大大下降，定金、预收款和按揭款成为房地产开发的重要资金来源。1994年在国内才出现第一笔住房按揭贷款，而到2002年末，个人住房贷款余额已高达8258亿元。这意味着银行给开发企业直接贷款承担的风险相对降低，但居民购房按揭贷款的风险增加了。因此，居民购房按揭的风险则成为银行房地产信贷的重要风险。
　　8．房地产投资的热度也不一样。从房地产投资增幅来看，这几年全国房地产平均同比年投资增幅在30％以内，而1992年前后连续两年超过100％的增长，表明这次的房地产市场投资热度要比1992年前后要低很多。而且现在的开发商较以前也更加理性了，普遍都具有较强的风险意识。　三、两次房地产政策调控内容和手段的比较分析
　　针对1992年一1993年的过热，尤其是房地产过热现象，中央制定了“治理经济环境、整顿金融秩序”的方针。1993年8月16日，国务院批转了当时的国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施》的通知，其中第五条有关加强房地产开发投资的管理中明确规定：“(1）房地产开发投资必须纳入国家固定资产投资计划，未纳入计划的，银行一律不得发放房地产开发贷款。(2)房地产开发贷款必须纳入国家信贷计划和固定资产投资计划，人民银行和国家计委将重新核定房地产信贷规模计划，由人民银行下达有关专业银行；根据房地产投资计划，由国家计委会同各专业银行将投资贷款切块下达给地方，实行限额管理。”这是我国首次利用金融工具调控过热的房地产市场。这一紧缩银根、控制房地产信贷规模的金融政策，使过热的房地产开发投资市场迅速降温。但随后导致了如前所述的从1995年至1997年低谷期。
　　2003年6月13日，人民银行下发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，新的房地产信贷政策主要有四个方面的变化：(1)提高了开发入市门槛，对开发商的实力和资信提出了更高的要求。一是开发商的自有资金不能低于总投资额的30％，二是控制建筑施工企业的贷款用途，防止其给开发企业垫资，三是楼盘主体封顶才能发放按揭贷款，四是房地产贷款只能用于本地区的房地产项目。(2)提高了高档房、别墅、商用房和买多套住房的购房成本，这类购房贷款按照现行同档同期一般贷款利率执行，同时提高多套住房包括第二套住房的首付款比例。(3)支持向中低住宅开发项目提供贷款。(4)对土地储备机构的抵押贷款进行限制，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。央行这次对住房信贷政策作以上调整，是用经济的手段调控房地产市场，用金融杠杆来引导规范贷款投向，引导消费者理性购房。其出发点主要是防止房地产过热和房地产泡沫的出现，使房地产市场能够稳定健康地。
　　通过分析可以看出，我国在1993年和2003年这两次房地产市场过热或有过热迹象时，都运用了金融政策手段对房地产经济进行宏观调控。由于两次调控所处的背景有所不同，因而在具体手段和日措施上也有所差异。具体表现为：
　　1．金融政策在调控的形式上有所不同。房地产金融政策调控有两种基本形式：一是房地产金融政策直接调控。它是指以行政命令中央银行直接干预房地产信用的信贷限额和信贷质量；二是房地产金融政策间接调控。它主要是通过利率政策、法定存款准备金率，再贴现率和公开市场业务等工具，调节货币的供求量，达到调控房地产业的发展的目的。第一次调控主要采用了金融政策直接调控的形式，当时的国务院及国家计委责成央行直接干预房地产信用的信贷限额和信贷质量；而第二次调控采用了金融政策直接调控与金融政策间接调控相结合的形式，央行在直接限制商业银行对房地产业的信贷结构和信贷条件的同时，还通过利率政策来调节货币的供求量。
　　2．运用金融政策工具的区别。金融政策的主要工具可以分为二类：(1)一般性金融工具。它是对整个金融系统的货币信用的扩张或收缩的金融工具。(2)特殊性金融工具，主要是指专门调节房地产金融而使用的金融工具，如房地产生产信用控制、房地产消费信用控制，它主要包括选择性信用控制和直接信用控制两种类型。第一次调控主要运用的是一般性金融工具，即收缩的金融工具，通过控制资金供给总量，特别强调了投资贷款的计划性，给过热的房地产投资降温；第二次调控则主要运用了特殊性金融工具，没有对各商业银行的贷款进行总量控制，而是通过对房地产生产信用和消费信用控制，即对信贷结构和信贷条件提出了具体要求，来达到控制资金流向的目的。
　　3．调控作用的对象不同。第一次调控主要是针对投资者，通过收紧银根控制投资者的资金来源；第二次调控不仅针对投资者，同时通过信贷政策影响消费者，如通过提高高档房的购房贷款成本来影响高档房的需求，进而抑制高档房的供给，进而调整房地产投资结构。 
　　4．调控的力度不一样。第一次调控带有很大的强制性，具有很浓的计划经济色彩；第二次调控则相对温和，更多地是利用经济手段进行调控。一是通过提高开发企业人市门槛和资信要求抑制投资过热，二是更多地使用了利率杠杆来调节资金的供求，引导投资和消费方向。
　　5．调控目标有所差异。尽管两次调控的基本目标都是为了给过热的房地产市场降温，化解金融风险，但侧重面有所不同。第一次调控主要是为了抑制增长过快的房地产投资，控制投资规模；第二次调控主要是调整投资结构，通过信贷政策控制高档房的开发，积极支持中低档房的开发，使房地产市场能够持续、稳定和健康地发展。
　　四、两次房地产金融政策调控的启示
　　1．这次政府加强对房地产市场的宏观调控是十分必要和非常及时的，标志着我国驾驭宏观经济形势能力的进一步加强。房地产业对我国的国民经济发展起着十分重要的作用，据测算，2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1．3个百分点，间接贡献率为0．6到1．2个百分点，两者相加共计1．9到2．5个百分点。这表明，中国GDP增长对房地产业的依赖程度较高。如果像1993年那样，等到房地产市场过热甚至产生泡沫再来调控，特别是采取刹车的话，对国民经济的影响将是非常大的。因此，在这一次对房地产市场的宏观调控时，要吸取1993年调控时的经验教训，珍惜当前房地产市场来之不易的大好形势。要减缓房地产发展的周期震荡，防止调控措施不到位而使房地产市场大起大落。
　　2．对房地产市场过热要真正做到“预防性调控”而不是“事后调控”。1993年，由于当时全国房地产市场不发达、机制不健全，部分地区房地产已经过热甚至产生了“泡沫”之后，采用了包括金融政策在内的调控手段，是“事后调控”。虽然使当时的房地产市场迅速降温，但也产生了较大的负面影响；而这次宏观调控则更大程度上是“预防性调控”，在这次房地产高潮中，采用金融政策调控是为了防范房地产市场过热甚至产生“泡沫”，以保证房地产市场健康稳定地发展。因此，要切实把握好调控的力度。对最近中国人民银行颁发的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，要充分考虑到可能产生的负面影响，有预见性地制定相应的配套措施，不要由于政策使用和执行不当而使房地产业再遭重创。
　　3．通过创新房地产金融工具，防范银行信贷风险。住房抵押贷款证券化不要仅停留在研究、试点阶段，现在全面推开的时机已经成熟，应当积极推进，全面推广。同时要借鉴美国的经验，加快建立房地产投资信托(BEIT)，给房地产开发投资更多的融资渠道。从而达到既分散银行信贷风险，又保证房地产业的健康发展的目的。
　　4．这次调控要因地制宜，切不要搞一刀切。房地产市场具有很强的区域性，仅管全国有部分地区的房地产市场有过热现象，但大多数地区的市场是健康的或基本健康的。而这次央行出台的政策主要是针对过热地区，但全国各商业银行都必须执行。这对其他地区，尤其是房地产市场并不太发达的中西部地区，房地产市场的健康发展将会受到影响。因此，央行应该允许各地根据各自的实际情况，因地制宜、因时制宜地制定实施细则；当地政府也应当采取相应的措施，保证房地产市场健康、稳定地发展。
　　5．这次调控要制定切实可行的实施细则，使政策具有可操作性。一是要制定合理的“高档房”界定标准。新的信贷政策中提及的“高档房”是一个很模糊的概念。“高档房”界定标准是以单价为标准，还是以总价为标准，或者是以总面积为标准等等，需要认真研究解决。二是“购多套住房”的确认问题，尤其是对“卖旧换新”购房性质的确认问题。“卖旧换新”者产生的交易，通常是先买新房后卖旧房，存在一个时间差。这类交易者本质上不是拥有多套住房。因此，在实际操作中不能视其为“购多套住房”，否则将对近期房地产的需求产生较大的影响。由此又会引发另外一个问题，就是如何监控先买新房，后确实卖出旧房的问题。防止以换房为名，以买多套住房为实的情况出现。
　　五、结 语
　　近十年间，我国多次利用金融信贷工具调控房地产市场，不同时期所面临的市场背景和环境有很大的不同，第一次调控在取得了积极效果的同时，也给房地产业产生了很大的负面影响。因此；针对这次新一轮房地产热潮，如何运用好包括金融政策在内的宏观调整政策，防范于未然，保持房地产市场的平稳发展，是摆在政府、金融界、经济理论界和房地产界的重要课题。切实把握好调控的力度，因地制宜、因时制宜地制定相应政策，积极进行房地产金融工具创新，才能使这次宏观调控达到良好的效果。