坚持统筹发展观,健全我国财政法律制度
摘 要
根据法学专业教学大纲的要求，为加强对所学专业课程的掌握与运用，培养解决实际问题的综合素质和能力，毕业选择了《坚持统筹观,健全我国财政制度》。
本文简要介绍了财政法的概念、地位与影响，重点阐述了全面、协调、可持续的统筹发展观是当前我国财政法制改革的指导思想和指导原则。
（一）统筹城乡发展。统筹城乡发展是针对“三农”问题提出的发展对策，规范农民与国家、财政支持“三农”的财政法律关系是构建社会主义和谐社会的重中之重。
（二）统筹区域发展。统筹区域发展，健全财政法制建设，就是要加强财政对中西部地区特别是不发达地区的刚性投入，优化资源配置。
（三）统筹社会发展。统筹考虑，围绕农业问题、就业问题、社会保障问题、公共卫生问题、收入分配差距问题等进行财政法制改革。
（四）统筹人与和谐发展。就是要处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，逐步实现经济健康发展、社会不断进步，人民生活富裕、生态环境良好的人与自然和谐共存的可持续发展战略。应围绕以上方面进行财政法制改革。
（五）统筹国内发展和对外开放。根据21世纪的经济全球化、WTO规则，结合我国国情，建立适合世界与我国国内经济发展的财政法律制度。
随着我国财政法制改革的不断规范和完善，我国财政法制建设将会更合理地解决财政和财政法制方面存在的问题。本文提出的一些观点和建议还有待于进一步探索和研究。我在论文的选题、写作过程中，在对资料搜集、整理、取其精华基础上，进行了艰苦创作，不仅提高了理论水平，而且增强了理论与实践相结合的工作能力，端正了严肃认真的科学态度和严谨求实的工作作风。
关键词： 统筹发展 财政 财政法制
当前，我国财政法制建设不仅面临着基础薄弱的困境，而且正处于21世纪经济全球化，改革步入深水区，中国加入WTO后，社会主义市场经济体制快速变革、逐步完善过程之中，随着依法治国基本方略的深入人心，依法理财也必然成为人民群众的强烈愿望，摆在党和国家面前的当务之急就是如何健全我国财政法律制度，建立一套与之相适应的规范的财政法律制度，做到有法可依。作者认为，党的十六大提出的“五个统筹”即“统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放”是健全我国财政法律制度的指导思想和指导原则。
一、 财政法的概念、地位与影响
（一）概念
财政法是个综合概念,是国家依照统治阶级意志和利益制定和确认，并由国家强制力保证实施，调整国家参与社会产品、国民收入分配和再分配财政活动中形成的财政关系的法律规范的总称。
（二）地位
从国家和财政产生以来，同时也就产生了以法律手段调整财政关系的需要。古代各个国家虽有大量的调整财政关系的法律规范，但由于财政所依附的国家的专制性质及其局限性，财政法不可能有独立地位。
近代资本主义国家确立的新型资本主义式的财政关系的法律规范主要集中在宪法和行政法之中，进入垄断主义阶段后，随着国家职能的扩张，财政活动范围越来越广，对社会经济生活影响日益增强，财政法的行政法色彩逐渐淡化，经济法色彩逐渐增强。
俄国十月革命胜利后，前苏联法学工作者首次提出苏维埃财政法是苏联社会主义法律体系中独立法律部门，之后，苏联科学院法学研究所公布了《苏联社会主义法律体系研究提纲》，提出应按所调整的社会关系的性质划分不同法律部门，财政法作为一个独立部门法的地位得以确立。
目前，我国尚无一部国家宏观调控基本法，若以财政法在国家宏观调控法中的地位而论，财政法是国家宏观调控法的重要组成部分，在国家宏观调控中居重要地位，客观上对国家宏观调控有着重要的作用和影响。
（三）财政与财政法的影响
财政和财政法以不同的手段和方式发挥着各自的作用或影响，但两者的目标是一致的，即都是服从于或者为实现国家宏观经济目标和国家各时期的建设任务服务的。如2002年11月8日江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会报告中论述全面建设小康社会的奋斗目标时讲的 “健全市场体系，加强和完善宏观调控，深化分配制度改革，健全社会保障体系”，离不开财政在资金上的支持，离不开财政法的保障，目标和任务的完成是通过财政和财政法职能发挥其宏观调控作用产生影响的。
财政具有筹集、分配、使用和管理财政资金的职能，为国家各项建设筹集与分配资金，是一种直接进行宏观经济调控的手段。主要通过财政政策直接调节各种财政关系发挥宏观调控作用，财政政策和货币政策是我国政府进行宏观经济调控的两个经济杠杆和手段。财政政策是政府通过财政收支的变动影响宏观经济活动水平的经济政策，对我国整个经济运行影响巨大，主要通过国家预算、税收、投资、转移支付、补助金或补贴等多种方式影响国民经济中总供给与总需求关系，最终使国民经济保持总平衡。当社会总供给大于总需求时，为弥补有效需求，防止经济萎缩，可实行财政赤字政策，直接扩大和刺激总需求增加；当社会总供给小于总需求时，需求膨胀时，政府须采取财政盈余政策，缩减预算支出规模，使总需求与总供给达到基本平衡。
财政法是为了保证某个时期或某个历史阶段国家的目标与任务的实现，为了保障财政职能的实现，对提供财政资金行为和发生的财政分配关系进行规范或调整，对宏观经济运行和国家各党政职能管理部门所需财政资金提供法律保障，使国家机器正常规范运转，使社会经济向好的方向发展，使财政管理部门和财务管理部门有法可依，是依法理财的前提。是一种间接进行宏观经济调控的手段，是法律手段。
国家在每个不同历史发展时期或阶段，都有与其相适应的宏观调控目标和任务，同时要制定相应的经济政策，其中财政、政策是宏观经济政策的核心部分，财政政策是国家经济政策的基础，财政法是财政政策的法律化、规范化、具体化，是宏观经济政策执行和调控目标实现的法律保障。
二、全面、协调、可持续的统筹发展观是当前我国财政法制改革的指导思想和指导原则
从财政和财政法在国家经济社会中的重要地位和重大影响我们可以看到，当前，进一步加快我国财政法制改革，健全我国财政法律制度，对贯彻国家的依法治国基本方略具有十分重要的意义。党的十六大提出 “五个统筹”，即统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放，是党和国家一个具有重大现实意义和战略意义的决策。统筹发展是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求，是应对国际竞争和和平崛起的战略步骤，是兼顾公平与效率，实践“三个代表”重要思想，实现“共同富裕”的重要战略措施，是全面建设小康社会，实现全面、协调、可持续发展和社会主义现代化战略目标的唯一途径。据此，作者认为，党的十六大提出的“五个统筹”，是加快我国财政法制改革，健全我国财政法制建设的指导思想和指导原则。下面，本文就按照“五个统筹”发展的思想，探讨我国如何进行财政法制改革，健全财政法律制度。
（一）统筹城乡发展。统筹城乡发展是针对“三农”问题提出的发展对策，是构建社会主义和谐社会的重中之重。“三农”问题，是一个历史遗留问题，也是我国经济发展失衡的主要表现之一。城乡剪刀差越来越大，城乡收入差距持续扩大，农民增收缓慢，农民税费负担沉重，、农业公共产品供给严重不足，不仅是农民作为公民的平等权问题，而且还是容易引发合法性危机的政治问题。“三农”问题的关键和核心是农民权利保障问题，城乡统筹的基本内涵就在于，打破城乡分割，缩小城乡差距，处理好城市发展和农民利益的关系，避免新的以牺牲农民利益为代价的城市偏向和新的剪刀差现象，实现城市发展与农民利益的双赢，加快农业产业化发展步伐，推进中国城乡二元结构向一元结构的根本转变，逐步实现城乡全面、协调、可持续发展。对财政法制改革而言，应改革现有的财政支农政策，根据中央“多予、少取、放活”的方针，从财政收支和配套政策方面，充分发挥财政的资源配置和分配职能，进行调整规范。在财政收入方面，从2004年国家大规模减免农业税以来，农业税费改革取得阶段性成果，农业税将逐渐退出历史舞台，但是，因农业税减免造成的县乡财政缺口如何解决，如何形成规范的农民与国家的财政法律关系，是财政和财政法必须回答的现实问题。可行方案是以统筹城乡发展观指导健全城乡统一税制，将取消农业税后的农业收入、农用土地和农业产品统一纳入所得税、财产税和商品税等税制体系中，在税法上彻底改变农民身份的歧视性，同时解决依附于农业税的各种集资、收费、摊派等不规范的财政现象。县乡财政缺口问题需要中央财政以转移支付解决，我国目前迫切需要制定规范的《财政转移支付法》。在财政支出方面，不单是财政支农、建农和农村内部改革问题，而且是城乡协调发展和城乡一体化问题，应注意在调整国民分配结构和财政分配结构过程中，统筹城乡投入机制，按照公共财政的要求，保证农村基本公共服务的提供，以发展市场经济为重点，加大对“三农”的支持和保护力度，促进城乡经济互动，缩小城乡差别。农民与城市居民最大的不公平待遇在于财政支出方面，农民在很大程度上承担了本应由政府负担的公共支出，主要是、医疗保障、农村公共基础设施等。突出需要解决的是农村教育、医疗、养老等公共产品的供给问题，农村地区道路、水利、电力、通信等基础设施建设问题。其中，教育不仅涉及农民的减负减支，关键的是涉及农民及其后代的发展权问题，更关系到中华民族千秋万代的兴盛。因此，财政要建立免费供给的农村义务教育体系、农村高等教育扶助体系、农村劳动力职业培训与转移体系、农村贫弱救助体系，农村公共医疗体系、养老保险制度体系也应逐渐覆盖农村、农民。加强对农村道路、水利、电力、农村环境保护等方面的投入力度，加大对农业特别是对改善农业生产条件的基础设施、农业科技和农业产业化等方面地投入扶持力度，不仅改善“三农”的公共服务质量，而且也使农村、城市具有同等的发展机会。逐步在统筹城乡发展中构建城乡协调的利益分配体系、产业发展体系、社会就业体系、城市发展体系、社会保障体系、政府管理体系等，推进农村城镇化、农业化、农民市民化发展战略的实现。
（二）统筹区域发展。我国区域发展很不平衡，一是由于历史、地理与文化等诸多因素的影响，二是我国改革开放以来实行“让一部分人先富起来”的以点带面，逐步推进的政策及偏重沿海东南部地区发展造成的。针对区域发展很平衡的现状，国家已经出台了西部大开发，中部崛起及振兴东北老工业基地等政策，财政支持的重点也逐渐从东南部转向中西部。当前影响区域协调发展的主要原因是：其一，中央与地方事权划分不清，财权配备不合理，地方政府缺乏必要的税收立法权，制约了资源配置效率；其二，现行财政体制按“基数法”进行税收返还和体制补助，不能解决历史上地区财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题，不利于改善落后地区的财力状况；其三，财政转移支付缺乏规范的法律依据，资金管理不规范，受财力所限，扶持落后地区经济发展及公共服务均等化能力十分有限；其四，专向拨款和结算补助没有规范的分配方式，随意性较大，使东南部地区拨款仍多于中西部相对落后地区。统筹区域经济发展，缩小地区差距的财政法改革方向应首先明确划分中央和地方的事权与财权，修改健全《预算法》，制定较完善的《财政收支划分法》、《财政转移支付法》，同时建立以此为主体的分税制财政体制，给地方必要的税收立法权；其次，中央应加大对中西部地区的财政转移支付力度，以“因素法”代替“基数法”确定转移支付比例和额度，提高财政转移支付透明度和客观公正性；其三，完善财政转移支付形式，建立以一般性转移支付为重点，专向转移支付为辅助，特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付形式；其四，建立规范的省对市县的转移支付制度，解决省以下地方政府财政收入差距和公共服务差距问题；其五，建立相关财政制度，着重致力于提高中西部地区特别是不发达地区基础设施、基础教育、劳动力职业教育培训与转移、科技、卫生保健和社会保障等公共服务水平，逐步实现整个国家基本公共服务的均等化。总之，要从财政法制建设上，坚持“以人为本”，统筹区域经济发展，加强财政对中西部地区特别是不发达地区的刚性投入，加强资金管理，优化资源配置，推动国家区域经济协调发展，加快构建社会主义和谐社会的步伐。
（四）统筹人与和谐发展。统筹人与自然的和谐发展就是处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，逐步实现经济健康发展、社会不断进步、人民生活富裕、生态环境良好的人与自然和谐共存的可持续发展战略。一般来说，人类的繁衍生息、生态环境资源的保护与开发没有直接的经济效益，生态环境资源具有产权不明晰的特征，资源配置市场失灵。中国目前的经济增长是以高投入、高能耗、高污染的粗放型经营为代价，经济增长越快，能源、资源、环境问题越严重，环境问题不是明天的问题，而是今天的问题。因此，应主要由政府投入、调控，确保人口合理控制，资源合理开发利用，生态环境保护工作迈上可持续的良性发展轨道，逐步实现人与自然和谐共处。从财政法制建设上讲，其一，国家应建立规范的投入机制，确保对人口优生优育与计划生育的投入，不断提高人口质量和素质，尽可能消灭智力低下、残缺人口的出生，控制人口数量。其二，建立支持实施退耕还林、退木还草和防沙治沙等战略工程的投入制度，提高我国绿化质量和绿化覆盖率。其三，实行有效的税收手段，进行经济调节，引导和促进自然生态环境资源的保护及合理开发利用。其四，采取相关财税政策措施，大力发展循环经济和绿色经济，支持清洁能源开发、推广和利用，支持迫在眉睫的生态科技难题的解决，支持有利于节约资源和生态环境保护的产业和企业发展，限制过度消耗资源和损害环境的产业和企业的发展，形成有利于再生资源、节约资源、保护环境、减少污染的生产模式和消费模式。在财政收入方面，一是建立占用土地和生态环境资源缴纳补偿金制度；二是健全对资源、环境破坏的经济处罚制度；三是建立以节约利用能源和鼓励清洁能源为原则的一套涵括所有资源、污染物在内的有机配合、公平、合理的环境税制体制和环境污染排放收费机制。在财政支出方面，一是运用财政补贴、财政贴息等方式，鼓励支持循环经济产业、开发经营可再生能源和清洁能源企业发展。二是建立清洁能源基金大力支持研究、开发、推广清洁能源和生产技术。三是建立环境保护基金保证环境规划、生态区划、环境科研、污染治理、清洁生产等方面的投入，支持解决迫在眉睫的生态科技难题如保障人体健康的污染防治技术、大面积生态退化的修复技术、区域污染治理的综合技术、生态监测预警科技系统的解决与技术应用，帮助修建污水处理厂、垃圾卫生填埋场、危险废物处理厂等环保设施。四是支持公众参与和监督环保，加强对人口、资源、环境一体化的宣传教育，提高广大人民群众的人口、资源、环境一体化意识和道德观念，建立资源与环境的保护、开发、利用、节约、治理、改善的奖励制度。
（五）统筹国内发展和对外开放。21世纪的经济全球化,中国加入WTO，中国坚持20多年改革开放的基本国策和社会主义市场经济的发展，已经决定了中国不能脱离世界经济规则而独自发展。随着我国经济持续较快增长和对外开放的不断扩大，我国同世界经济相互依存和相互影响越来越大，我国必须坚定不移地参与经济全球化进程，我国经济发展必须积极主动地融入世界经济发展体系之中，依照国际法律规则，充分研究并加以利用开放、循环的世界经济发展体系，与世界各国在平等互利基础上，共同发展。同时应结合我国国情，建立适应世界与我国国内经济发展的财政法律制度，推进中国市场经济体制改革和对外开放健康、和谐发展。中国改革开放二十多年来，存在着一些薄弱环节，影响着中国经济的长远发展，必须引起足够重视。一是严重依赖外来技术。中国技术上对外依赖性，限制了中国成为在全球范围内对高科技的西方国家主导地位进行挑战的先进工业强国。中国本土企业在技术上出现了“落后、引进、再落后、再引进”的恶性循环局面。二是高投入、高消耗、低产出、低效益的粗放型经营使中国企业投资回报率极低，资源浪费严重。据香港恒生指数表明，1993-2003年在香港上市的属于中国内地最好的和相当好的企业的投资回报率仅为24%，而美国企业的投资回报率为188%。当前，财政法制建设应按照WTO的规则要求，站在统筹国内发展和对外开放的战略高度，尽快建立健全。其一，建立规范的对高新科技研发的投入机制和奖励机制，推动我国向高新科技工业强国发展。其二，认真履行我国加入WTO的承诺，逐步调低关税税率，完善进口税收政策，建立一套既符合国际条约和双边税收协定要求，又能满足我国经济稳定发展、产业结构优化及企业国际竞争力要求的统一、公平、透明、高效的税制体系。其三，巩固和发展出口退税和免税机制，足额安排出口退税预算，确保及时退税，对用于公共服务、服务于弱势群体和保持工业竞争力的项目免税。其四，适时调整关税科目和税率，合理利用征收反倾销、反补贴税保障措施和加征关税、征收报复性关税等，发挥关税的调控作用。其五，要完善符合WTO规则和社会主义市场经济发展要求的财政法律法规体系。其六，完善吸引外资参与国有企业改组改造、并购等方面的政策法规，促进外界参与不良资产的重组与处置。
资料：
1、史文清（主编） 蔡福元（副主编）《财政法》 中央广播电视大学出版社
2、2005中央一号文件：国家财政再向农村倾斜 2005年2月1日
3、卢中原《当前宏观经济形势及政策走向》 国务院发展研究中心
4、黄祖辉《统筹城乡发展，解决“三农” 问题》 浙江大学
5、蔺翠牌《论财政法在国家宏观调控中的地位、影响与实施》 《中央财经大学学报》2003年第3期
6、金人庆《积极运用财政手段，促进科学发展观的落实》 财政部部长
7、肖捷《以科学发展观为指导努力开创财政社会保障工作新局面》 财政部副部长
8、王源扩《财政法基本理论问题研究回顾与探析》 法学博士、安徽大学法学院教授、院长
