适用《船员条例》责任条款应注意的几个问题

　 摘 要：《船员条例》中有关船员作为责任主体的规定与现行的、法规和规章的相关规定相冲突，为更好贯彻实施，文章对《船员条例》和相邻文件中船员责任主体的法律冲突进行探讨、归纳，重点分析了《船员条例》与《内河条例》中有关船员责任主体的法律冲突，提出了解决责任主体法律冲突应遵循"特别规定优先一般规定"的解决方法
　　关键词：船员条例；法律文件；法律责任；冲突。
　　
　　 《船员条例》（以下简称《条例》）是我国第一部专门保护船员合法权益、规范船员行为的行政法规，为更好地贯彻实施，笔者对《船员条例》和相邻文件中船员责任主体的法律冲突进行分析、归纳，希望能为同仁提供借鉴。
　　法律冲突是指法律、法规和规章对同一事项的规定相互之间存在矛盾、抵触或不一致的情形，俗称"立法打架"、"文件打架"。本文所涉及的法律冲突有两种，上下位阶之间冲突即是不同效力等级的法律文件对同一事项的规定相互之间存在抵触或不一致的情形，如《条例》与《海上海事行政处罚规定》（以下简称《海上处罚规定》）之间就船员以欺骗等不正当手段获取船员证件而存在处罚措施不一的情形；同位阶之间的冲突即是效力相同的法律文件对同一事项的规定相互之间存在抵触或不一致的情形，如《条例》与《内河安全管理条例》（以下简称《内河条例》）就船员不积极履行救助义务而给予不同的行政处罚。在实践中如何解决这些文件之间的冲突？根据《立法法》法律适用原则，上位法优先于下位法适用；同一机关制定的法律文件，特别规定优于一般规定适用和新的规定优于旧的规定适用。本文只就船员在《条例》和相邻文件中作为责任主体的不同规定进行分析，探讨解决途径。
　　在《条例》法律责任条款中，船员作为责任主体有6大项20个小归类项。笔者以船员侵犯船员证件管理、船员任职管理和船长任职管理等三个客体的法律责任冲突进行分述。
　　
　　一、船员侵犯船员证件管理秩序的法律责任冲突
　　
　　1、以欺骗、贿赂等不正当手段获取和伪造、变造或者买卖船员服务簿、船员适任证书、船员培训合格证书、海员证的法律责任冲突。
　　《条例》第五十三条、第五十四条规定了船员有上述两种违法行为的法律责任。在《海船船员、评估和发证规则》（以下简称《海船考评发规则》）第八十八条规定了船员从事或者参与伪造、变造、出售、转让船员适任证书谋取非法利益的法律责任，第八十九条规定了以欺骗、贿赂、隐瞒有关情况或者提供虚假证明材料等不正当手段骗取船员证件的违法行为的法律责任。因为《海船考评发规则》是行政规章，根据上述法律适用原则，在《条例》生效后，这些条款不能再适用。《内河船舶船员适任考试发证规则》（简称《内河考评发规则》）第三十九条"船员以欺骗、贿赂等不正当手段取得《适任证书》"和《内河海事行政处罚规定》（以下简称《内河处罚规定》）第三十一条"伪造、变造、买卖、租借、冒用船员适任证书或者其他适任证件的"的违法行为情形与上述是一样的，在《条例》生效后不能再适用是没有问题的。
　　问题在于《内河交通安全管理条例》（以下简称《内河条例》）也有相关规定。如《内河条例》第七十九条对"伪造、变造、买卖、转借、冒用船员适任证书或其他适任证件的"行为，规定了没收证件和违法所得以及罚款等措施。《内河条例》和《条例》同属行政法规，都是国务院颁布的，如果按《立法法》"同一机关制定行政法新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定"的法律适用原则，对该违法行为适用《条例》中的规定，问题似乎不是如此简单，因为《条例》同样规定了下面要谈到的《内河条例》中大量的船员任职行为规范。如果要否定那就等于"一刀切"，把《内河条例》中适用内河特定环境的船员行为规范一并废止，显然违背了两个条例立法初衷。《内河条例》的立法宗旨是"为了加强内河交通安全管理，维护内河交通秩序，保障人民群众生命、财产安全"；《条例》的立法宗旨是"为了加强船员管理，提高船员素质，维护船员的合法权益，保障水上交通安全，保护水域环境"。两个条例的侧重点，一个是重在"交通安全管理"，规范"内河通航水域从事航行、停泊和作业以及与内河交通安全有关的活动"；一个重在"船员管理、提高船员素质"，规范"注册、任职、培训、职业保障以及提供船员服务等活动"，而且"在条例的审查过程中，始终将提高船员素质，保护船员的合法权益，作为立法的宗旨和坚持的原则①"。因此这里应考虑《立法法》另一适用原则是"特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定"。据此，笔者认为：《条例》中与船员证件考评发管理的相关责任条款应作为《内河条例》中的一个特别规定，优先适用。
　　根据《条例》规定，这两种违法行为侵犯的客体包括海员证管理，《海员证管理办法》第二十六条和《海上海事行政处罚规定》（以下简称《海上处罚规定》）第三十三条对伪造、涂改、转让海员证和以弄虚作假、贿赂等不正当方式获取海员证的，也作了相应的处罚规定。《条例》生效后，这些条款不能适用。但现行的《公民出境入境管理法》第十四条规定对"伪造、涂改、冒用、转让出境、入境证件的，公安机关可以处以警告或者10日以下的拘留处罚"。《条例》作为其下位法，可在《公民出境入境管理法》规定的给予行政处罚的行为种类、幅度和范围内规定。但《条例》对该违法行为设定了罚款、吊销证件和没收违法所得的处罚种类，显然是对《公民出境入境管理法》和《行政处罚法》的违背。《公民出境入境管理法》是1985年颁布的法律，该法规定港务监督作为海员证的管理机关，赋予其有权吊销或宣布其颁发的海员证作废，《条例》应在此处罚种类、行政措施范围作出规定而不应另起炉灶。
　　值得注意的是，上述两种责任条款与实践中一些普遍违法行为的执法依据容易混淆，如《海上处罚规定》第三十一条，规定了持有以弄虚作假方式获取证书和伪造、变造、转让、买卖、租借的证书，擅自上船服务的违法行为的法律责任，该条款重在强调"违法人持不合法证件上船服务"而不是《条例》强调的"以不合法方式取得证件"的行为，二者所指向的违法行为的侧重点不一样，根据行为要件找法律依据，二者不能混同。类似情况还有《内河条例》第六十条和《内河处罚规定》第三十条"未经考试合格并取得适任证书或者其他适任证件的人员擅自从事船舶航行的"等条款。
　　注意到《条例》没有提到"使用伪造、变造国家机关公文、证件、证明文件"的法律责任，在《治安管理处罚法》第五十二条规定了相应的法律责任
　　2、船员在船工作期间未携带本条例规定的有效证件的法律责任冲突
　　《条例》第五十六条规定了船员在船工作期间未携带本条例规定的有效证件的法律责任，其处罚力度相对较轻。分析该条款时应注意到，船员在船工作期间的有效证件是"未携带"而不是"没有"，实际上《条例》在这里隐含地描述当事人的技能和身份是胜任现任职务，只是证件未随身或随船带来，即便是遗失、损毁，只要是已有或已发证件在发证机关认为是合法、有效，都应该认定是"有"而只是未携带。《条例》没有用现行很多文件中的 "未持有"等含糊词语，很好地体现了《条例》"罚责一致"的立意，避免了实践中加重处罚的可能。该条款与《海上处罚规定》第三十一条"无船员适任证书"、《内河条例》第六十五条"船舶未按规定配备船员"和《内河处罚规定》"未持有船员适任证书"等条款不相冲突，只是把其中否定词"无""未持有"进行了具体说明。
　3、对被吊销适任证书的船员附带的行政措施冲突
　　《条例》第五十九条"船员适任证书被吊销的，自被吊销之日起2年内，不得申请船员适任证书"。《海船考评发规则》第八十五条"因违反海事行政管理规定被吊销适任证书者，自证书被吊销之日起1年后，可按本规则第五十九条的规定向原签发机构申请适任证书"；《河船考评发规则》第三十八条"被依法吊销《适任证书》的船员，自证书被吊销之日起12个月后，可按本规则规定的程序和要求向原发证机关申请较原《适任证书》低等级或者职务的《适任证书》"。《条例》生效后，对被吊销适任证书的船员只能在两年后才能重新申请适任证书。
　　
　　二、船员侵犯船员任职管理秩序的责任冲突
　　
　　《条例》第三章对任职船员的一般职责进行法定，第五十六条规定了船员违反法定职责的法律责任。这其中包括船员值班、操纵控制和管理船舶、报告及应急义务、法定文书管理等方面。与之相冲突的主要是《海上处罚规定》、《内河处罚规定》，还有《内河条例》等。
　　1、"未遵守值班规定擅自离开工作岗位的"法律责任冲突
　　《海船船员值班规则》对船员值班规范进行了详细地规定，对未履行值班职责并未制定相应的法律责任，但在《海上处罚规定》第三十五条规定了"在船上履行船员职务，未按照船员值班规则实施值班"的法律责任。因此在应用该责任条款时除"未遵守值班规定擅自离开工作岗位的"执行《条例》规定外，其余违反值班规则的海船船员职务行为应适用《海上处罚规定》第三十五条。
　　2、"未按照水上安全和防治船舶污染操作规则操纵、控制和管理船舶的"法律责任冲突
　　该条款是规范船员任职行为的综合条款，隐含地囊括了船员在船舶航行、停泊和作业的所有行为标准。笔者认为在法规层面上应尽可能避免使用此类语言，但认识到《条例》作为"规范船员行为、保障船员合法权益"的专门法规，缺少该条款内容是不完整的，同时也应该看到《条例》是侧重于船员的静态管理，目的是为船员动态行为"按照水上交通安全和防治船舶污染操作规则操纵、控制和管理船舶"服务，而且在《内河条例》中存在着大量"未按照水上交通安全和防治船舶污染操作规则操纵、控制和管理船舶的"行为规范。解决《条例》该条款与《内河条例》相关条款内容的冲突，如果按"新法优先旧法"适用《条例》这一条款，那就是不分"操纵、控制和管理船舶的"情节、后果一刀切，这样否定了《内河条例》根据内河特定环境"操纵、控制和管理船舶的"各种行为规则，无法体现公正、公平、合理原则，显然违背了"加强内河交通安全管理"目的。因此处理两者之间的冲突还应引用上文提到的"特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定"，在《内河条例》中与船员相关的航行停泊作业操纵规则的责任条款应优先《条例》本条款适用。
　　在应用该条款时还应注意到《海洋环境保护法》第八章"防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害"所对应的法律责任条款，这些责任条款无疑要优先于《条例》的规定。《海上处罚规定》第五节"违反海上航行、停泊和作业管理秩序"和第六节"违反海上通航安全保障管理秩序"，《内河处罚规定》第五节"违反航行、停泊和作业管理秩序"、第七节"违反通航安全保障管理秩序"，其中绝大部分条款与此类同，在《条例》生效后这其中以船员作为责任主体的条款就不能再适用。
　　3、"发现或者发生险情、事故、保安事件或者影响航行安全的情况未及时报告的、不依法履行救助义务或肇事逃逸的"法律责任冲突
　　《内河条例》第七十六条规定了"船（下转第34页） （上接第29页）舶设施遇险后未履行报告义务或不积极施救的"法律责任，《海上处罚规定》第六十三条"在不严重危及自身安全的情况下不救助遇难人员"、第六十四条"擅自离开事故现场或逃逸"的法律责任，在《条例》生效后不能再适用。
　　4、"未如实填写或记录有关船舶法定文书和隐匿、篡改或销毁有关船舶法定证书、文书的"法律责任冲突
　　《海洋环境保护法》第八十八条"不按照规定记载排污记录的"、第七十四条"不按照规定记录倾倒情况"的法律责任，因此涉及这两项违法行为的法律责任应适用《海洋环境保护法》的规定。其他文件如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条"《油类记录簿》的记载非正规化或记录伪造事实的"、《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第五十四条"船舶不按照规定记录操作情况的（油类记录簿、垃圾记录簿）的"、《海上处罚规定》第四十三条"办理进出港签证所提交的船舶法定文书不全或不真实"以及第三十五条、第三十七条不按规定填写航海日志等违法行为的法律责任条款，在《条例》生效后不能再适用。
　　5、"利用船舶私载旅客、货物或者携带违禁物品的"法律责任冲突
　　《易制毒化学品管理条例》第四十一条"个人携带易制毒化学品不符合规定"的法律责任；《海关行政处罚实施条例》第八条在内海、领海、界河界湖，船舶及所载人员运输、收购、贩卖国家禁止或者进出境的货物、物品或者运输、收购、贩卖依法应当缴纳税款的货物，没有合法证明的，按走私论处，并在第九条作出相应的处罚规定。这些规定相对《条例》来说是特别规定，毫无疑问应优先《条例》适用。
　　
　　三、侵犯船长任职管理秩序的船长法律责任冲突
　　
　　 1、"未保证船舶和船员携带符合法定要求的证书、文书以及有关航行资料的"法律责任冲突
　　《海上处罚规定》第十四条"未取得船舶安全管理证书从事航行或其他有关活动"、第十六条"船舶和船舶上有关重要设备无相应的有效的相应有效的检验证书"、第二十三条"船舶无船舶国籍证书或使用虚假的船舶国籍证书航行的"、第三十四条"船舶未持有有效的船舶最低安全配员证书"、第四十三条"办理进出港签证所提交的船舶法定证书、文书不全或不真实"的违法行为规定了船长相应的法律责任，在《条例》生效后这些条款不能再适用。
　　2、"未保证船舶和船员在开航时处于适航、适任状态，或者未按照规定保障船舶的最低安全配员或者未保证船舶的正常值班的"法律责任冲突
　　《海上处罚规定》第三十四条"船舶未按照标准定额配备足以保证船舶安全的合格船员"、第三十七条"不符合安全航行限制条件而开航、超过核定航区航行"、第六十条"船舶、设施储存、装卸、运输危险化学品以外的危险货物，不具备安全可靠的设备和条件"的违法行为规定了船长的责任，在《条例》生效后这些条款不能再适用。
　　综上所述，分析《条例》和相邻法律文件的船员责任冲突，一是要把握文件的层次，是同位阶还是上下位阶文件。二是要把握各文件中行为责任主体是船员而不是其他主体。三是要把握各文件中法律责任的行为要件，分析其行为要件时要查找上位法、同位阶法律文件中该行为要件的规定，《条例》与之冲突其他文件的行为要件要基本吻合。
　　
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　　[1]国务院法制办副主任张穹在《中华人民共和国船员条例》宣贯会上的讲话。