论检察体制改革（上）

　内容提要： 检察体制改革是社会主义司法体制改革的一个重要环节。本文针对当前在一定范围内存在的惩治腐败不力、司法不公、人权保障机制不健全等人民群众反映强烈的问题，围绕强化检察机关的监督职能，从制度上保障检察机关依法独立、公正地行使检察权，促进公正司法和严格执法，保障公民和法人的合法权益，保障社会的安宁和秩序，保障在全社会实现公平和正义，系统地提出并论证了检察体制改革的思路、方案和设想。

　　一、关于检察机关的法律监督职能

　　（一）现行检察制度的存在基础

　　1.现行检察制度，是以马克思主义关于国家与法的理论为指导建立和起来的。从建国以来历次修改宪法、人民检察院组织法等法律的过程看，现行检察制度的确立，充分贯彻了人民民主专政理论、人民代表大会制度理论、民主集中制理论和列宁的法律监督思想，应当说我国检察制度的理论基础是比较坚实的。[1]列宁从建立共产党领导的无产阶级专政国家的本质和需要出发，提出了一系列法律监督的思想观点[2]，这是人类文明史中关于国家权力监督与制约理论在社会主义国家的重要发展。我们党的三代领导人毛泽东、邓小平、江泽民同志，都先后从社会主义政权建设的高度，强调党和政府的权力要接受监督。可以说，从马克思列宁主义到毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，关于权力监督与制约的思想是一脉相承、与时俱进的，构成了我国社会主义检察制度的理论基础。

　　2.现行检察制度，是适应我国政权性质和体制建立和发展起来的。任何政治体制都必须有一定的权力监督制约机制，而这种权力监督制约机制的具体形式也必须与国家的政权性质和政治体制相适应。资本主义国家除执政党与在野党之间的监督制约和争斗外，在国家机构设置上实行三权分立，立法、行政、司法三权互相制衡，这是与其资本主义性质和实行多党制相适应的。我国是社会主义国家，实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关都由其产生，对其负责，受其监督。在这样的政治体制中，在人大之下除设立行政机关、审判机关外，有必要设立专门监督法律实施、维护法制统一的国家检察机关，专门履行法律监督职能，加强对行政权、审判权等国家权力的监督和制约。这是我国政治体制和司法体制的重要特色之一，也是社会主义制度区别于资本主义制度，人民代表大会制度区别于三权分立制度的一个重要体现。

　　3.现行检察制度，是适应维护国家法制统一的需要建立和发展起来的。文化大革命期间，检察机关被“砸烂”，检察制度在宪法上被取消，社会主义法制建设遭到严重破坏。十一届三中全会后，我们党和国家实现了拨乱反正“，鉴于同违法乱纪作斗争的极大重要性”[3]，重新恢复设置了检察机关，1982年宪法以国家根本大法的形式确立了检察机关的法律监督性质和地位。二十多年来，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下，党和国家不断加强政法工作，重视发挥检察机关的职能作用，社会主义民主法制建设有了很大的发展。检察机关在党的领导和人大监督下，认真履行宪法和法律赋予的职责，为维护法制统一，促进国家和社会管理的法治化，作出了重要贡献。检察工作的实践说明，法律监督是社会主义法制必不可少的重要环节和组成部分。

　　4.现行检察制度，是适应保障司法公正的需要建立和发展起来的。公正是司法活动的内在品质和价值追求，是人民群众对法治的期望和信心之所在。人民群众对司法公正与否的评价，来源于活生生的现实，来源于对一个个具体案件的感受。因此，要实现司法公正，就必须加强对个案的监督，把人民群众对公正的要求落实到具体的诉讼活动中，体现到一个个案件的处理中。人民代表大会的组织形式和活动方式决定了它不宜进行个案监督[4]，其他监督主体也无法直接参与到诉讼中，因此需要设立一个专门的监督机关来承担这项工作。根据法律规定，我国检察机关的法律监督，主要是针对具体案件的监督即个案监督，是通过诉讼进行的监督。这种监督对于依据事实和法律正确处理案件、保障司法公正，具有重要意义。

　　如何改革现行的检察制度，是一个事关检察事业发展，事关我国建立什么样的司法制度的重大问题。笔者认为，应当坚持用辩证唯物主义和唯物主义的态度，正确地评价现行的检察制度。要看到，现行检察制度是新中国在政权建设和法制建设进程中作出的历史性选择，其产生具有科学的理论基础、坚实的政治基础和深厚的实践基础。这一制度包含着我国在司法工作中形成的许多行之有效的经验和做法，是符合中国国情的，也是有其自身优势和强大生命力的。当然也不能否认，目前检察工作中还存在不少问题，如何看待这些问题？笔者认为，检察工作中存在的问题，有的与检察制度不完善有关，有的与缺乏良好的执法环境、执法条件和高素质的执法队伍有关，也有的是检察机关自身工作不够得力造成的；不能因为这些问题的存在，就否定检察机关作为国家法律监督机关在我国法制建设中发挥的重要作用，否定现行检察制度的内在科学性。司法体制改革应当在坚持宪法确立的检察机关作为法律监督机关的前提下，通过对现行检察制度进行完善，对不符合形势发展的内容进行变革，突破制约检察工作发展的体制性障碍，充分发挥检察机关法律监督在建设社会主义政治文明，保障实现社会公平和正义方面的作用。有的同志提出，我国检察制度仅仅是依据列宁的法律监督思想，照搬、照抄前苏联模式建立起来的，在前苏联已经解体、形势发生很大变化的情况下，不应固守列宁的法律监督思想和前苏联模式。[5]笔者认为，这种观点是值得商榷的。首先，前苏联的检察制度模式与社会主义民主政治具有内在的联系，其基本精神和基本框架是适合我国国情的。正如不能因为前苏联的解体就否定社会主义制度的科学性一样，也不能因为前苏联的解体就简单地否定其检察制度的合理性。其次，与我国在政权建设的其他方面没有照搬、照抄前苏联模式一样，我国在检察制度的具体设计上也没有完全照搬、照抄前苏联的做法，而是充分考虑本国国情，进行了中国化的改造。彭真同志曾明确指出：“检察院组织法是不是都是抄来的呢？不是完全抄来的，这个组织法是我们自己的，同苏联是不同的。”彭真同志还归纳了中、苏检察体别的四点差别。[6]第三，我国的检察制度不仅借鉴了前苏联经验，也吸取了中国历史上政治法律制度的精华，继承了新民主主义革命时期检察工作的优良传统，具有深厚的本国文化底蕴和自身的检察实践基础。第四，各国司法制度都是在互相吸收、借鉴中发展起来的。由于历史的原因，我国检察制度不仅与前苏联检察制度相似，也与大陆法系国家的检察制度比较接近，可以说吸收了人类法治文明的许多成果。特别是改革开放以来，我国在建立中国特色社会主义法律体系的过程中，借鉴了当代各国法律制度的一些有益做法，修改、完善了刑法、刑事诉讼法等一系列法律，检察制度也在改革中与时俱进，不断得到完善和发展。

　　与其他国家的检察制度相比，我国检察制度的特色主要体现在以下几个方面：（1）检察机关必须接受共产党的领导；（2）检察机关是人民代表大会体制下与审判机关并行的国家机构，由人民代表大会产生，对其负责，受其监督；（3）宪法和上明确规定，检察机关是国家的法律监督机关[7]，通过履行公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等职能，维护国家法制的统一；（4）检察机关、公安机关、人民法院办理刑事案件，实行分工负责、互相配合、互相制约原则；（5）在领导制度上实行上级人民检察院领导下级人民检察院的体制。上述特色，不仅与我国的政权性质、体制和基本国情相适应，也集中体现了我国在民主法制建设进程中积累的一些行之有效的经验。在司法体制改革中，应当坚持和发扬这些经验，巩固和中国特色的社会主义检察制度。

　　（二）检察机关法律监督的特点和作用

　　我国宪法和法律根据检察机关的法律监督性质，赋予了检察机关批准和决定逮捕、公诉、对直接受理的国家工作人员职务犯罪案件进行侦查以及对侦查、刑事审判、刑罚执行、民事审判和行政诉讼实行法律监督等职能。对检察机关的法律监督职能，近年来学术界有一些不同的观点。笔者认为，要全面地、客观地分析检察机关法律监督职能的特点，必须结合我国社会主义政治制度和司法制度的基本框架和权力配置的基本原理，不能有意或无意地套用三权分立的制度模式，也不能片面地强调司法独立或微观的诉讼结构，以某一具体的法律监督职能在制度设计上的不尽完善之处来否定整个法律监督制度的合理性。[8]

　　1.检察机关的法律监督，是社会主义监督体系的一个重要组成部分。在我国，对法律实施的监督是通过多种途径实现的，除检察机关的法律监督以外，还包括党的监督、人大监督、行政监察监督、民主党派监督、舆论监督、群众监督以及其他形式的监督，构成了一个完整的监督体系。检察机关的法律监督，与其他形式的监督相比，具有以下特点：（1）国家性，即法律监督权作为国家权力的一部分，是通过立法的形式，由国家最高权力机关授权人民检察院行使的。（2）专门性，即法律监督权由人民检察院专门行使，人民检察院以法律监督为专职专责。（3）规范性，即法律监督的对象、范围、程序、手段等均由法律规定。（4）程序性，即检察机关实行法律监督必须遵循法定的程序，同时监督的效力也主要是启动相应的司法程序。（5）强制性，即检察机关的法律监督具有法律效力，以国家强制力为保证。这些特点表明，

　　检察机关的法律监督具有独特的性质，是其他形式的监督不能替代的。[9]

　　2.检察机关法律监督的作用既是重要的，也是有限的。检察机关的法律监督在国家和社会生活中发挥着重要作用，主要表现在三个方面：（1）维护国家安全、安全和社会稳定。检察机关通过履行公诉等职能，追究犯罪人的刑事责任，维护社会的安宁和秩序。（2）保障国家权力的正确行使。检察机关通过履行职务犯罪侦查、公诉等职能，对国家机关和国家工作人员遵守法律的情况进行监督，追究贪污受贿、滥用职权、玩忽职守等犯罪行为，有利于保证国家机关和国家工作人员在法律范围内从事公务活动，促进廉政勤政建设。（3）保障社会公平和正义的实现。检察机关通过履行对诉讼活动的监督职能，促使诉讼中的违法情况得到纠正，有利于维护公民和法人的合法权益，清除司法不公和司法腐败现象，维护司法公正和法制统一。检察机关法律监督的作用也是有限的。首先，在社会主义监督体系中，各种监督尽管对象、范围和方式不同，但是互相促进、互相补充，构成了一个有机统一的整体。检察机关法律监督的作用不能被其他监督所替代，同样也不能替代其他监督的作用。只有综合运用各种监督，才能有效地保证法律的统一、正确实施。其次，由于检察机关法律监督的范围是由法律规定的，因而对超出法定范围的违法现象，检察机关无权进行监督。同时，由于法律监督具有规范性的特点，法律关于监督程序和手段的规定是否完备，也会影响法律监督的效力，制约法律监督的作用。另外，检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权。对诉讼中的违法情况提出监督意见，只是启动相应的法律程序，建议有关机关纠正违法，不具有终局或实体处理的效力。诉讼中的违法情况是否得以纠正，最终还是要由其他有关机关决定。因此，对检察机关法律监督的作用要全面、正确地认识，既不能夸大，也不能忽视和否定。