完善征地补偿分配法制，保障农村社会和谐发展
内容摘要：征地补偿分配纠纷是引发社会矛盾的重要原因，这既是笔者调查研究得出的结论，也是政府文件和他人研究包含的结论。征地补偿分配纠纷类型多种多样。从法制角度看，征地补偿分配纠纷产生的原因主要是有关的立法不健全、执法不严格、司法较薄弱、守法成问题。为了避免征地补偿分配纠纷以及因此导致的社会矛盾，必须大力完善征地补偿分配法制，在立法、执法、司法和守法诸多环节做出相应的努力。
关键词：征地补偿 分配 法制 农村社会
Perfect the Legal System of Land Expropriation Compensation Distribution, Ensure Rural Society Develop Harmoniously
Abstract:Land expropriation compensation distribution is an important reason for contradiction in rural society. This is conclusion derived from our investigation, government` s document, and other scholar` s research. There exist several kinds of contradictions in land expropriation compensation distribution. In terms of legal system the reasons for contradictions are unsound legislation, bad implementation, weak jurisdiction, and disobedience. To avoid such social contradictions we must effort to perfect the legal system of land expropriation compensation distribution
Key Words:land expropriation compensation; distribution; legal system; rural society
这些年来，土地征用①引发了大量严重的社会矛盾，被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。其中，征地补偿分配纠纷又是非常重要的环节。所以健全征地补偿分配法制是解决人民内部矛盾、促进农村和谐的基本途径。这些年，人们比较重视研究征地补偿分配，但是一般侧重于村级分配，对其他层次的分配不太关注；一般只研究分配本身，很少从保证社会和谐发展的高度进行研究。本文以最近的调查为基础，着重从促进社会和谐发展的高度和法制建设的角度，全面研究土地征用补偿分配纠纷问题。
一、征地补偿分配纠纷是引发农村社会矛盾的重要原因
这些年，我们农村社会存在不少人民内部矛盾，其中很多矛盾与土地征用有关，特别是与土地征用补偿分配有关。
1、这是笔者调查得出的结论
笔者目前正在黔南自治州调查土地征用执法状况。在寒假期间，我们接触到不少征地补偿分配纠纷。这里试举一、二。
例一：在都匀市小围寨镇Z村, 2002年当地政府征用了该村的50多亩土地用于铁路建设。就在铁路部门即将在该村被征用的土地上施工时，该村很多被征地农民跑到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。铁路有关负责人在与失地农民对话过程中得知，农民认为得到的土地补偿低于附近几个被征地的村农民所得到的，所以要求铁路部门给予增加。然而铁路有关负责人在向被征地农民说明他们已全部按规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予以置理，继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满。后来地土地管理部门及时赶到现场，经过商议后同意给每个需要安置的农业人口增加2000元安置补助费。双方达成一致后，农民才同意离开。而农民在调查过程中一再强调，他们所了解的铁路部门所给予的征地补偿费要大大多于地方所给予他们的补偿费。政府及相关部门如果不是截留和克扣太多，他们也不会同意再给予2000元安置补助费。这里明显是一起与征地补偿分配有关的社会矛盾。当然，这里的分配主要是土地补偿在各级政府与村民之间的分配。
例二：在都匀市小围寨镇G村，笔者了解到一些与征地补偿分配有关的问题。第一，该村村集体在征地补偿费中提取土地补偿费的情况。一般没有固定标准，如果发到村委会里的补偿款多一些，就抽30%左右。如果少一些,就抽20%。没有固定的标准，但一般都要在20%以上。村与村之间，抽取的情况有所不同。村里提取多了，农民得的就少了，农民就不满意。第二，分配对象的决定程序和实际状况。征地补偿款分配对象由村民大会或代表大会来确定。但是在制定相关的决定时，还是仅仅体现了村集体领导的意志。村民就算有发言和建议的机会，也不会对即将制定的决定起到很大的作用。有的村民为了即将得到的利益，对村里制定的有些与相悖的决定也不争辩，有的甚至支持。第三，出嫁女性的分配权利缺失。一位嫁城姑娘反映，她在嫁城后户口没有迁出，并且在村里还有承包的土地。在此次征地过程中她们家承包的土地被全部征用，获得了一笔征地补偿费。但是她家集体商议后决定不将这笔补偿费分给她，而由家庭内部重新分配，理由是她已嫁入城市，不应该回家分这笔钱。附近几个村也有很多类似的情况。这个村的情况反映的是征地补偿在村委与村民之间的分配，以及村民分配资格的问题。它们在一定程度上引发或者酝酿了社会矛盾。
笔者在贵阳市乌当区进行社会治安综合治理与维护社会稳定调查时，了解到大量由土地征用引发的社会矛盾，其中相当多的矛盾就是由土地征用补偿分配问题引发的②。
2、这也是政府文件和他人研究包含的结论
2004年，监察部、国土资源部、农业部、审计署联合发出了《对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查的意见》。它提到的检查重点就包括：“村集体组织对征用农民集体所有土地补偿费的分配、使用和管理情况，包括征地补偿费是否纳入村集体财务并实行专项管理和监督，村集体财务是否实行民主理财，财务公开，支付给村集体经济组织的土地补偿费，是否按规定在村集体和农民之间进行合理分配，被征地农户的权益是否得到保障”；“纠正拖欠，截留和挪用征地补偿费问题的情况，包括地方各级政府对征地补偿费的管理和使用，有无监督措施，对拖欠，截留和挪用征求地补偿费的情况是否进行了全面清理，对截留，挪用征地补偿费的行为是否予以纠正，对有关责任人是否依法依纪作了处理”③。这就表明，这些与征地补偿分配的具体问题是引发社会矛盾的重要原因，因此才引起了政府部门的高度重视。
浙江省国土资源厅在2002年受理反映征地问题的来信来访1862件。该厅的分析结论是，群众意见主要集中在征地补偿标准偏低（占58.5%），征地补偿费分配不合理占（14.4%），征地程序不合法（占12.7%）④。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被各级政府提取一定比例的结果，广义上的补偿分配不合理占群众意见的比例肯定要高于14.4%。
樊城锋在《金华市城市化进程中土地征用和补偿问题的调查报告》中提到四种补偿发放形式：按人口发放，按土地数目发放，按户口发放，视具体情况而定。他指出，在实际操作中确实有一些村民选择了一半按人口，一半按土地数目的形式发放，但由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。在“假如您觉得补偿款的发放不公平，您采取什么方式来保护自己”的问题调查中，选择上访政府有关部门比例占28%，超过了选择“与集体协商”这种解决形式12个百分点。作者的结论是：征地款发放形式多样，容易引发矛盾⑤。这里的所谓发放形式，实际上是土地补偿的分配依据。因此，这是征地补偿分配引发矛盾的一个证据。
二、大量土地征用补偿分配纠纷的存在及其原因
土地征用补偿分配纠纷引发社会矛盾，那么土地征用补偿分配纠纷究竟包括那些类型，土地征用补偿分配纠纷产生的原因究竟是什么？
1、土地征用补偿分配纠纷的类型
通过的调查研究，我们认为征地补偿分配环节存在的矛盾主要包括如下种类：
（1）在补偿款从县级或更高级别的政府及相关部门手中经过乡镇政府到村委会手中的过程中，各级政府截留、克扣情况严重。有的还存在贪污现象。在这类问题中又有以下两种主要表现形式：一种是政府将补偿款的倍数差额克扣。例如，用地补偿为前三年平均产值的8倍，而政府仅下发前三年平均产值的6倍，政府在此基础上就提取了两倍差额。第二种是在此基础上，政府再提取一部征地补偿款。政府提取的多了，农民得到的就少了。不少被征地农民堵工、堵路，就是因为觉得补偿太少。
（2）村委会在提取土地补偿费过程中缺乏统一的标准，表现出极大的随意性。正如前面调查得到的资料表明的，一般没有固定标准，要是发到村委会里的补偿款多一些的话，就抽取现有总征地款的30%左右，要是少一些的话就在20%—30%之间。问题的原因是没有对土地的产权进行划分。这使村委会有很大的自由裁量权。而在抽取过程中村委会也不太尊重村民的意见。所以经常在村委会与村民之间引起矛盾。
（3）村委会在确定分配对象的标准时随意限制或取消分配资格而引发矛盾。也就是以下特殊人员是否享有征地补偿分配权利的问题：嫁城的姑娘；独女户招的女婿；离婚或丧偶的妇女和入赘女婿及其所生子女；异乡或异地的农村妇女；农村五保户收养的子女；农业户口的大中专在校学生；农业户口在服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。人们对这些问题经常发生矛盾。还有，有的村委会在征地前特意迁入一些新户口，以便在征地过后获得征地补偿费的问题。有的村委会以借款为名、以补偿分配为实的问题。此外，有的村委会要求将要出嫁的姑娘在其他条件未变的情况下签订“婚后不享有任何村民待遇的保证”，这是否为当事人自愿的问题。
（4）在村民家庭内部因补偿款分配所出现的不公平的问题。这类问题有以下形式。第一，对嫁出去的妇女，家庭内部对其应有的权利不予以实现，将属于她们的征地补偿费全部用于重新分配。第二，对嫁出去的妇女且生活条件较差的给予一部分补偿费，其他的有用于重新分配。这些做法也引起了一些矛盾。
2、土地征用补偿分配纠纷产生的原因：法制的视角
征地补偿费分配过程出现矛盾，原因往往很复杂。这里我们着重从法制的视角作些探讨。
首先是立法不健全。第一，立法的指导思想存在偏差。其中表现为县或县级以上的政府及相关部门权力太大，可以自行对征地补偿费的倍数进行自由裁量。这样便为政府克扣补偿费提供了极大的便利。同时乡镇政府在征地补偿费下发过程中也有很大的处置权。村委会权力也很大。第二法律空白严重影响分配的合理性。例如，对农村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定统一的标准。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的现象。又如，在确定分配对象时没有统一的标准，这使征地补偿费在村民之间分配时容易出现很大的混乱。
其次是执法不严格。第一，克扣和贪污征地补偿费情况非常严重。县或县以上政府对征地补偿费进行克扣，截留，乡镇政府为了充实自己的财政，往往要克扣征地补偿费。个别干部还贪污土地征用补偿。第二，村委会在制定分配决定时，有的不按法定程序进行操作，有的分配决定与国家的相悖，例如强行将妇女及子女的户口迁出本村，有的实施欺骗行为，如名为借贷、实为分配的行为。这就剥夺了部分农民的征地补偿分配权利。第三补偿费发放的形式多样。在发放过程中，有的是一次性发放，有的是多次发放；有的在一年内发放，有的在几年内发放。这影响了农民生产和生活的稳定性。
再次是司法较薄弱。第一，对农民所提起的关于征地补偿费分配的纠纷大多不予以受理。这就使感觉到补偿分配不公正的农民没有合理的途径维护自己的合法权利。第二，司法机关虽然予以受理，但在处理案件时采取拖延或不及时进行处理的态度。不少案件也就不了了之。第三，司法机关对案件予以受理，也及时地进行了处理，但在处理过程中对政府有明显偏袒的态度，判决结果明显缺乏公正性。农民的合理利益无法通过合法的渠道解决，就只能采取非法的手段了。
最后是守法成问题。第一，很多农民不能摆脱传统不良观念的束缚，对享有分配权的妇女或其他家庭成员的权利进行剥夺。他们认为“嫁出去的姑娘，就等于泼出去的水”，所以就不能再回家参与分配。第二，一些农民法律监督意识比较淡泊。在遇到分配对象的确定时，有的家庭为了获得较多的利益，对村委会制定的与法律相悖的村规民约，采取保持沉默或甚至支持的态度。这严重地损害了部分农民的合法权利，也助长了少数领导独断专行的作风。第三，部分农民在觉得征地补偿费较低时，以及权属纠纷或觉得征地补偿费分配后觉得较少时，喜欢采取堵路、堵工的方式表达不满，还有的进行威胁，甚至实施武斗。
三、完善征地补偿分配法制
为了尽可能减少征地补偿分配引发的矛盾，就必须大力完善征地补偿分配法制，分别在立法、执法、司法和守法等环节做出相应的努力。
1、健全土地征用补偿分配立法
我国土地征用补偿分配方面的立法虽然存在各种问题，但是主要的还是立法空白比较多的问题。因此，健全立法主要是要填补相关法律法规的空白。
第一，完善土地所有权立法。土地所有权是物权法中非常重要的法律问题。土地所有所蕴涵的利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体所有制性质是“共同共有”还是“按份所有”，法律应该作明确的规定。因为这关系到农民、村组以及村经济组织的法律地位和利益分割，这里具体关系到土地补偿费分配比例的确定。这样才可以让村集体在提取土地补偿费时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。
第二，改革补偿费发放方式。目前法律法规对征地补偿发放方式没有统一的规定，实践中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎么合理。法律的规定应该让农民能够有充足的资金及时进行再生产或用于其他方面，让农民从生活上得到保障，在心理上得到稳定。
第三，对几类特殊分配主体的收益分配权作统一的立法规定。第一类是在校就读的大中专学生。他们在校期间或未就业前应该享有与原户籍所在地村民同等的待遇，参与村里的征地补偿分配。第二类是农业户口的在服役的义务兵。在部队服役的义务兵应享与有村民同等的待遇。要让他们安心为国效力，就一定要严格保护他们的合法分配权利。第三类是服刑人员。他们的合法分配权利不应被剥夺，而应该得到保障。这样就可以使他们在刑满释放后有足够的资金从事生产。
2、严格土地征用补偿分配执法
第一，各级政府（主要是区县和乡镇两级政府）要严格执法。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，各级政府是没有资格截留土地补偿费的。但是在实践中，有关的各级政府除了按照有关规定获得各种收益外，还要截留土地补偿费的一个比例。这样的比例由于没有法律的规定，地方政府可以上下其手，随意决定。这严重违反了法律的规定和法理的精神。所以各级政府应该切实按照标准发放征地补偿费，保证失地农民能够得到足额的补偿。
第二，村委会要严格执法。村委会应该依法制定村规民约。这是妥善解决征地补偿费分配纠纷的一项重要措施。还要禁止村委会实施名为借款、实为分配的行为。为了使村委会人员能够按法律法规执行征地补偿费的分配，还必须加强对分配情况进行监督。此外，他们还应该树立正确的法律价值观念，因为任何法律都可能会与社会经济，和文化等出现不适应，不协调，或出现漏洞。正确的法律价值观念有利于法律的正确执行，确保正当的利益得以实现。
第三，加强对执法的监督。各级党委应该加大对征地补偿费分配中的纪律检查力度。各级人大和常委会更要加大对征地补偿费分配的执法行为的权力监督，能更好地履行其权力机关的监督职责。人民群众、社会组织、新闻媒体等社会监督主体的监督力度也应该强化。只有很好地对征地补偿费分配执法行为进行监督，才能预防征地补偿费分配纠纷的发生，确保征已经产生的纠纷得到及时正确的解决。
3、加强土地征用补偿分配司法
第一，要扩大行政诉讼的受理范围。我国应该修改行政诉讼法，扩大行政诉讼案件的受理范围，特别是关于土地征用方面的案件，尤其是与征地补偿分配相关的案件。这样才能避免被征地农民通过法律之外的其他渠道解决问题。根据最高人民法院的一个司法解释⑥，村民对村集体的征地补偿分配政策不满，只能去打民事官司。其实村委会拥有对村民的部分行政管理权，村民就应该有权对村委会提起行政诉讼。从证据制度看，这更有利于保证村民的权利和利益。
第二、加强司法的独立性。只有司法的独立得到保障，才能更好地让司法机关在处理相关问题时能够以更加公正的态度进行审查。在此基础上，才能以公平的原则去处理村民与政府或村委会在征地补偿分配问题上的纠纷。这样才能让农民都有一种可以通过司法途径解决分配纠纷问题的信心。当然，司法独立是一个相当复杂的问题，涉及到司法与行政在人事、财政、地理区划等问题上的关系调整,但是我们应该在力所能及的范围内做出认真的努力。
第三、加强上级司法机关对下级司法机关的监督。进入法院的土地补偿分配纠纷一般都是相当复杂的纠纷。在各种因素的作用下，基层法院对于纠纷的审判，时常出现这样那样的问题，特别是审判不公的问题。为此，我国的诉讼法设立了上级司法机关对下级司法机关的监督制度，包括行政诉讼第二审程序和行政审判监督程序。在强大的上级监督下，基层法院对于土地补偿分配纠纷的处理，就有较大的可能避免不公正的决定。
4、完善土地征用补偿分配守法
让农民遵守法律涉及的问题很多，这里着重谈谈加强对农民进行法律的问题。
第一，加强妇女权益保障法的教育。在，依然明显存在着男女不平等的传统观念，重男轻女。这种传统观念严重地损害了妇女在征地补偿款分配中的合法权利，很多农村妇女也在这种传统观念面前屈服。只有加强对农民进行妇女权益保障法律的教育，才能使广大农民认识到妇女与男人的同等权利，才能保证妇女各种权利的实现。这样就可以避免由于妇女权利被剥夺或受削弱而产生的各种社会矛盾，就可以促进社会和谐，还可以调动广大妇女的积极性。
第二、加强村民委员会组织法的教育。《村民委员会组织法》赋予了农民很多实在的民主权利。但是，很多农民因为不知道相关的法律，以及与村委会处于管理与被管理的地位，对违反法律法规的村规民约不进行争辩，不知道通过法律手段争取自身的合法权利。加大村民委员会组织法的教育，可以对村委会起到一定的约束作用，同时使失地农民有法律依据与村委的违法行为进行争辩，可以避免在受到蒙蔽后不知道怎么办的困难局面。
第三、加强法律程序意识的教育。合理的法律程序是实现权利的有效途径。我国部分农民的法律程序意识比较淡薄，喜欢采用迅速的、暴力的手段解决纠纷，实现权利。因此，要加强对农民进行法律程序意识的教育。有了浓厚的法律程序意识，农民就能够以合法的途径争取合法的权利，而没有必要通过其它违法形式表达意愿；就能够以和平的方式解决已经出现的各种分配纠纷，而不让纠纷扩大和加剧；就能够避免采用违法手段去争取合法权利可能导致的更大损失。
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[1] 2004年宪法修正案通过以后，这应该叫做土地征收，但是社会上和学术界已经习惯使用“土地征用”了。这里继续采取习惯用法。
[2] 请参考杨仁厚：《完善土地征用法制，保证和谐社会构建》，《贵州法学》，2005年第11期。
[3]《对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查的意见》2004/04/07
[4]《浙江省土地征用的基本情况》。
[5] 樊城锋：《金华市城市化进程中土地征用和补偿问题的调查报告》2006
[6]《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理的答复》，2001年7月9日，法研（2001）51号
