立法价值及其选择

一、问题的提出　
　
　 任何立法，只要是为了达成某种目标、为了解决一定问题，无论是民间立法还是国家立法，也无论是议会立法还是行政立法、司法立法，都会涉及立法价值问题。的立法价值是什么?即是说，我们站在立法者 的角度来思考和审视尚在构思和草拟中的""（Laws）的内在价值是什么？它所设定的目的和最终价值是什么?以及它在整个法律体系中与别的法律处于何种内在关系？特别是作为一切立法合法性形式渊源的宪法规范的内在价值和终极价值是什么？面对这些有关立法价值的问题，不能不引起我们的思索。的确，中共十一届三中全会以来，中国的立法工作取得了举世瞩目的，以至于1987年，全国人大的顾昂然先生在第三期立法工作干部培训班上做题为"社会主义法制建设的情况和若干问题"的报告时，明确指出："1979年以来，我们的立法工作取得了显著的成绩，以新宪法为基础的社会主义法律体系已经初步形成。现在，国家的生活、生活、社会生活等各个方面，不能说无法可依了"； 以至于有关部门在1988年曾向世界宣布，中国以宪法为基础的社会主义法律体系已基本形成。 这些年，为适应建立市场经济体制的需要，中国立法工作的步伐大为加快，每年都有一批新的法律、法规出台。然而，如何从立法价值的角度认识、理解和评价中国的立法工作，实在值得深思!
　 当代的一些法学家主张，对立法和法律的评价主要应从三个方面进行：价值、结构和实效（或功能）。一般认为，价值属于规则的道德范畴，是立法的灵魂和精神，内含于法律之中；结构属于规则的形式范畴，是立法的存在方式，外显于法律之表；实效属于规则的结果范畴，是立法的直接目的，产生于法律的运作之后 。这种认识不无道理，但还不够完善。立法的结构同样存有价值因素，它至少可以在一定程度上成为立法价值的载体。而立法的实效则更可以从反馈的视角对立法价值进行实证性评判。虽然立法价值主要是隐含在法律文本当中，但同时它也通过法律的结构和实效体现出来。立法价值并不是孤立存在的。
　 在中国，许多立法更多地涉及到立法的价值问题。例如，某地方人大通过的一项关于公民义务献血的地方性法规。我们且不究问该项法规的制定是否有宪法依据，地方人大是否有权力为公民设定此类义务，即法规的合法性如何?单就法规的价值根据（合理性的主要部分）而言，颇值得推敲。该法规的第一条对设定献血义务的目的和理由做了规定：为保证医疗用血需要，保障公民身体健康……促迸精神文明建设……。这条规定的核心，是为了保障公民的身体健康。这本无可厚非。问题在于，健康是每个人生存的基本权利内容，有什么理由可以为了一部分公民的健康而以法律强制另一部分公民去奉献鲜血呢?并且是无偿奉献。它的立法合理性何在?如果为了一部分人健康地生存而可以用法律强迫另一部分人尽献血义务，那么，是不是也可以强迫人们在不危及其生命的前提下进行器官移植，以挽救那些生命垂危的人；或者强迫人们捐献骨髓，以便救死扶伤。既然生命中最宝贵的东西都可以用来尽义务，那么财产等身外之物就更可以随意规定为某种义务了。我认为法律设定义务应有必要的依据：家庭成员间的义务是基于血缘或特殊的法律关系而产生的；公民对国家的义务是基于国家存在的必要性以及国家对公民权利的确认和保护为前提的。一部分公民通过法律这个具有政权意志的中介，对另一部分公民的义务是根据什么产生的，似乎找不到它的价值依据。
　 又如，关于计划生育的法律规定。一些省、自治区、直辖市制定了计划生育条例，规定一对夫妇只能生一个孩子(特殊情况除外)。这是我国基本国策的法律体现。对此类规定的诘难是：生育权是人的基本权利，地方权力机关根据什么可以限制人们的此项权利？一种辩解的理由是，为了大多数人的利益，特别是为了人们的整体利益和长远利益，尽管此类立法对人们的基本权利有所限制，但它的价值取向是正确的，它的制定是符合中国社会发展需要这个根本利益的。对计划生育之类立法提出的价值问题是，在个人与社会的关系中，根据什么立法价值尺度解决两者的冲突或权衡两者的关系，是根据功利的利益原则，还是根据公平的正义原则，或是两者兼而有之？
　 再如，1989年10月第七届全国人大常委会第10次会议通过的《中华人民共和国集会游行示威法》，明确规定制定该法的目的是"为了保障公民依法行使集会、游行、示威的权利"，同时为了"维护社会安定和公共秩序"。应当说，保障公民的宪法权利和基本自由，与维护公共秩序和社会稳定，都是宪法追求的价值目标。两者的价值取向虽清晰但是不同。在宪法就是人民权利的宣言书，是保障人权的最高规范的意义上，社会公共秩序的建立与国家安全的维护，归根结底都是为了保障和实现人权与基本自由。但从辩证法的角度讲，没有公共秩序和国家安全，没有社会道德和秩序，任何人权和自由都无从谈起。正因为如此，先哲说：自由就是做法律许可的事；斯密说："只要不违犯公正的法律，那么人人就都有完全的自由以自己的方式追求自己的利益。" 也正因为如此，联合国大会1966年通过的《公民权利和权利国际公约》第21条才规定："和平集会的权利应被承认。对此项权利的行使不得加以限制，除去按照法律以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由的需要而加的限制。" 根据国际人权标准，集会、游行和示威是人的基本权利，这也得到宪法和法律的认可；根据同样的国际人权公约的规定，对集会、游行和示威的权利是可以限制的，但是这种限制有着相对严格的限制条件。通过这种对限制的限制，达到既保障人权又防止滥用权利的目的，从而取得两者不同甚至有时是对立的价值的平衡。中国集会游行示威法立法目的宣示的价值是无可非议的，完全符合一个民主社会中应有的法律原则，但是，在该法的具体条文中，保障上述权利的法律规范却充满了"不予许可"、"不得"、"予以制止"等等字眼，以及一系列有关申请、批准、决定、许可、变更的程序设计，似乎使这部法律的主导性价值--保障权利，被明显地克减了。用"明赋暗收"，或者"虚有实无"的立法技术，来在公民权利与社会安定的价值间做出选择，进行平衡，显然容易与该法律存在的应有价值相悖，与民主国家的宪法精神和人权原则相悖。
　 立法价值冲突是许多法律难产的重要原因，同时也恰恰是法律需要存在的根本理由。例如，西方社会关于保障人权与为某种目的而限制自由的价值冲突，关于妇女堕胎权与胎儿生命权的价值冲突，关于公共安全需要的窃听与通讯自由的价值冲突，关于持枪自由与保障生命权的价值冲突，关于隐私权与公共安全的价值冲突，关于言论自由与诽谤他人的价值冲突，关于病人安乐死的诉求与医生救死扶伤的道德和法律义务的价值冲突，等等。可以说，法律作为社会关系的调整器，最重要的功能之一，就是如何通过立法来选择和调整各种价值和立法价值。　
　
　 二、什么是立法价值　
　
　 什么是立法价值这个命题是以承认立法价值的存在为预设条件的。然而，对于立法或法律能否进行价值的分析与判断，在西方法律思想家中却有着不同的看法。分析法学的创始人之一的英国的约翰•奥斯丁主张，对法律的评断仅仅是对法律规范结构的分析，特别是进行逻辑关系上的分析。而不必对规范本身的好与坏进行价值上的判断。奥斯丁说:"法律的存在是一回事，它的功过又是另一回事"。 不过奥斯丁认为，应当充分考虑功利原则对立法的指导作用，立法者在立法时对功利已做了必要的考虑和分配，法学家所要研究的只是"法律是什么"而非"法律应当是什么"的问题。汉斯•凯尔逊创立的纯粹法学则强调，只需对法的规范进行客观地实在研究，而排除任何价值判断的因素，只用形式逻辑的方法对法律概念进行推理和判断，而不必考虑法律的"应然"因素。赫伯特•哈特运用逻辑实证主义的，提出了只需研究"实际上是这样的法"的观点，一般不主张对法的价值进行道德判断，竭力反对立法伦理主义，但他承认"最低限度的法"是和实在法相辅相成的。就倾向性观点而言，上述学者反对对法律进行价值分析，对认同"立法价值"这个命题也持保留态度。
　 承认价值并主张对之进行立法价值的分析与评判的学者大有人在。主张以正义为立法内在价值的学者如古希腊的亚里士多德和的罗尔斯，尽管他们对"正义"的解释不尽一致，但他们都承认有一种价值尺度作为立法的依据，法律不过是通过立法的正义的具体体现。其他一些坚持法学说的学者也都把理性、公平或者平等视为法律的内在价值，而立法只是遵循并且再现这些价值原则的具体活动。把属于道德范畴的价值观运用于立法和对法律的评价，是支持立法价值论的主要特征。因为在立法过程中对行为价值的认同或排斥、对社会关系的价值定位，都显现了人们对社会道德观念和价值取向的要求。主张以利益作为立法内在价值的功利主义，实质上是把利益需要当做一种核心的价值尺度来要求和评判立法活动，并以立法对"最大多数人的最大利益"的确认为其价值取向。
　 作为价值的正义和作为价值的利益的提出，是对否定立法价值的否定。事实上，"恶法亦法"的形而上学观点在被法西斯分子利用之后，对人类社会造成的伤害是有目共睹的。现在，不顾立法价值选择的合理性与性，而仅仅强调合法性的立法，同样潜藏着某些否定人类美好价值的危险。例如，有的国家利用立法形式推行反人权的政策，或者通过立法使不公平的财产分配合法化。
　 什么是价值和立法价值？在哲学范畴，"所谓价值，就是客体与主体需要之间的一种特定(肯定与否定)的关系。"在人与外界事物的关系中，作为客体的外界事物对与作为主体的人的有用性和有益性，构成了价值的基本关系。立法价值通常不是指立法作用或立法的有用性，而是指立法主体的需要与立法对象（法律所要调整的对象）间的相互关系，表现为立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益。所谓立法主体，在民主政体下是指立法权效力范围内的全体人民，特别是他们的立法代表。立法者作为全体人民的代表所要谋求实现的，不仅是立法内在的祟高道德准则--正义、公平等，同时也是立法外在的利益形式。这种正义与利益的结合，构成了现代立法价值不可分割的两个方面。
　 在有的西方学者看来，"'公平'一词常被用来解释'正义'，但是与'正义'一词的一般意义最为切近的词是'应得的赏罚'。一个人如果给了某人应得的或应有的东西，那么前者对后者的行为便是正义的行为"。 对正义的理解和认识，往往表现为一种"应当"的道德评价。而是否"应当"，刚来自于一个社会的文化传统中形成的道德体系。亚里士多德和他的追随者强调"分配正义"，意思是指社会利益和社会负担应得到合理分配，体现在立法的指导上;就是要使权利与义务、权力与责任等的规定处于一种合理状态。美国著名思想家罗尔斯在他的《正义论》中主张，对所有的社会基本价值――自由和机会，收入、财富和自尊的基础――都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。基于这种正义理念，他提出了两个正义原则：一是平等自由原则；二是差别原则和机会的公正平等原则。第一个原则不难理解，而差别原则是指分配的正义要"合乎最少受惠者的最大利益"。正义通过包括立法在内的各种制度的合理分配而得到实现。分配的价值取向是实现正义，而正义的外在形式就是公平的利益－－有形的或无形的各种利益。 利益能不能成为立法的价值而存在，这是一个需要进一步讨论的问题。自然法学家主张理性、公平、正义等是立法的价值内容，利益不一定能纳入立法价值的体系。不过，也有一些学者比较强调利益作为价值在立法中的导向作用。庞德认为，法律并不能创造利益，但法律发现利益并在确定了它的范围之后，又制定出保障这些利益（个人利益、公共利益和社会利益）方法。 功利主义法学家更是推崇利益的价值内涵，把立法的价值完全设定在以利益为核心的价值范畴。
　 马克思主义认为，是一定关系的体现，而"每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来"， "无论是的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。" 经济关系在一定意义上可以归结为利益关系，这种利益关系明显地影响、制约或推动着立法的价值判断与选择，成为促使立法者产生立法愿望的动机和引导立法者实施立法行为的价值目标。
　 但是，仅把利益作为立法价值或许是不全面的，因为将利益这种价值细化以后，呈现出来的是各种不同的甚至是对立的利益，立法要在诸种利益之间求得平衡，就应当引入更高形态的标准即正义的价值标准，用正义或公平来确定各种利益的归属，使利益的分配达到各万基本能接受的程度。同时，如果只注重立法的利益价值，就可能滑向功利主义一边，使立法的利益价值发生难以容忍的倾斜。通过立法对私有财产的过分偏袒，导致"贫者愈贫，富者愈富"的两极分化，就是实例。在，贫富分配不公正、两极分化的现象同样存在。从立法价值上分析，"让一部分人先富起来"的利益倾斜，尽管也强调了通过劳动依法致富。但是，由谁来"让"，由政府还是市场？进一步追问：由政府根据什么规则来"让"以及由市场按照什么机制来"让"，结果都可能是截然不同的。如果政府偏私，例如制定了"部门保护主义"的立法，或者具有"地方保护主义"色彩的立法，或者立法时失察――"好心办坏事"，或者立法被个别人、利益团体操纵而导致"倾斜"等等，那么，这些立法让"一部分人"富起来，很可能就会有腐败，官僚主义，或者"以立法谋私"等的嫌疑。在很多情况下，社会存在的贫富分化正是立法和某些制度造成的。因为所依之法如果失之公允，就可能正是立法导致了这种不公正现象的发生。所以，依法致富并不能完全保证利益分配的公平。只有符合公平价值要求的立法，才能使立法的利益价值得到恰当分配，迸而保证"通过劳动依法致富"具有更明确的合理性和真正意义上的合法性。
　 市场分配利益也需要公平（正义）的立法机制来调控。市场本身具有按照价值分配利益的功能，但市场的内在动力是利益最大化，甚至是"惟利是图"。市场分配利益只提供了分配的原动力和某些标准，但不能保证分配利益的过程及其结果是社会普遍接受的公平（正义）。只有通过事前经充分表达意志、讨价还价、相互妥协等社会协商机制，使人们达成相对公平（正义）的价值共识，再把这种共识规范化、法律化，形成为立法，依据这样的法律规则和既定的程序来进行市场分配，或许才可能有这个社会评价认可的市场分配利益的公平（正义）。
　 立法价值当然还包括其他内容，例如人权、自由、公共秩序、社会道德、国家安全、文化习俗。这些立法价值还可以进一步细分，例如将人权细分为个人人权与集体人权，少数人的人权与多数人的人权，生命权与人格尊严权，政治权利与经济社会权利，等等。这些立法价值都可能产生冲突、不一致、不和谐等问题，都可能在不同的立法过程中出现，需要立法者去加以权衡和解决。所以说，在宪政民主条件下，立法实际上就是一个实现立法价值、平衡利益需要、解决矛盾冲突的过程。　
　
　 三、立法价值的正义与利益的统一　
　
　 立法价值主要由正义与利益组成。正义是立法的内在价值，决定着立法的本质属性。一方面，正义是一定社会条件下的道德观念和道德准则在法律领域的体现，不可能不带有这个社会的经济、政治和文化的印记，在一定程度上还具有阶级性。另一方面，公平（正义）是全人类共同追求的崇高价值，是人类社会共有的美德。伸张正义、鞭挞邪恶是人的本性在人类共同体中的必然要求，因而立法中的正义又具有某些超越经济、政治和社会文化条件的客观性和共同性。例如，《世界人权宣言》开宗明义地宣称："鉴于对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础"，联合国发布《世界人权宣言》，"作为所有人民和所有国家努力实现的共同标准"。 只要是遵循正义的立法，就应当符合公平（正义）、平等、自由和秩序等的价值要求。立法价值的普遍性、共同性是人的自然属性的表现，是人类社会作为一个整体的伦理理想和准则的突显。立法价值就是这种个性与共性、特殊性与普遍性的统一体。立法价值的正义与利益的统一，充满了矛盾运动、辩证的现象，并在立法价值的个性与共性、特殊性与普遍性的统一体中得到实现。
　 与此同时，正义作为立法内在价值用以指导和评判一项时，还具有相对的价值属性。这是因为：
　 第一，人们对公平（正义）的认识是相对的，多数人认为是公平（正义）的，少数人却可能不以为然；一种文化认为是公平（正义）的，另一种文化却可能不以为然；此时人们认为是公平（正义）的，彼时却可能不以为然。或者反之，或者还有其他评判。
　 第二，利益的矛盾关系使立法者在适用公平（正义）原则时一般只能做到形式上（即程序上）的公平（正义），而不能保证事实上的完全公平（正义）。程序公平（正义）通常是预先设定的。在一个民主和法治的社会中，程序在先要经过民众的讨论和多数人的同意，形成为分配利益的规则，然后按照规则（法律）面前人人平等的原则，适用程序，进行具体地利益分配。在规则（程序）形成前，讨论的民主性、讨价还价的可能性、利益表达的多样性等，是它们的主要特征；在规则（程序）形成后，规则的公开性和普遍性、规则的确定性和抽象性、适用规则的平等性和一致性，构成了它们的主要特征。
　 第三，公平（正义）的前提不一定必然导致公平（正义）的结果，而不公平（正义）的结果往往是由不公平（正义）或者公平（正义）的前提所致，立法所能作为的，不是试图完全消弭这种前提与结果之间的差距，不是直接把立法的公平（正义）前提与适用立法的公平（正义）结果统一起来。任何立法对于这样的价值目标都将是无能为力的，它只能存在于理想之中。立法所能做的，只能用预防和补救的方法来缩小它们的差距，却不可能做到两全其美。例如，当国家立法保证私有财产的合法性与不可侵犯性时，对于那些无产者和少产者而言，这种规定的不公平在于法律只提供了一种可能性，或者一种很大的可能性，而事实上却是将那些无产者排除在外的；这一规定对于少产者也是存在折扣的。在这种情况下，如果立法要有所作为，就可以通过税收、社会福利、再分配等机制，使国家在保障私有财产权的同时实现社会财富相对共享的结果公平（正义）。
　 第四，人们个性的差异和需求的不同，对同样的结果也会有不同的甚至是迥异的认知。因此，表现为公平的正义只能不断接近完全意义上的正义，而不能做到绝对的正义。立法者所追求的也只能是一种相对的公平或正义。显然，立法者理解的公平和正义，对于多数人来说可能就是不公平、非正义的。对公平（正义）标准评判的主观性与客观性、自在行与他在性，都会程度不同地影响人们对公平（正义）结果的感受和判断。
　 与正义的内在、抽象特性相比，利益总体上却显得比较具体和外在。利益通常是立法的外在价值。在立法所确认、保护或限制的各种社会行为和社会关系的背后，总是有利益的存在。不同的利益反映了社会中的阶级关系、社会关系、人际关系的种种差异。立法的功能正在于通过对利益的调整，来控制或者协调各种不同的关系，把这些关系规范在立法者所希冀的坐标上。立法者对利益关系的价值调整固然与他们的主观好恶和愿望有关，但立法者如果不想自取灭亡的话，也不能随心所欲地、无度地倾斜利益天平，他们需要遵循正义原则，在各种利益之间寻找可接受的平衡的支点，以保持利益的合理整合。
　 利益多元化已是当今改革中的既存事实。改革对各种利益的调整正引导着社会向充满生机与活力的方向。利益细胞的激活调动了利益主体的积极性和创造性，使他们以极大的热情投入到了化建设事业中。但是也应当看到，由于中国的经济改革是前无古人的事业，没有现成的经验和模式可以搬用，缺少规范的市场秩序和法治环境，改革初期和中期的某些方面，社会所提供的平等主要是不平等前提下的机会平等，公平竞争的秩序常常是在权钱交易、权色交易、官倒横行、不法分子投机以及行政垄断、政策倾斜等不平等的非程序的行为过程中逐渐出现的。因而改革在激活利益细胞的同时，也加剧了各种矛盾: 中央和地方，发达地区和不发达地区，集体与个人，个人与国家，集体与国家，长远利益与眼前利益，整体利益与局部利益，多数人利益与少数人利益，等等。其中的一些利益矛盾需要通过立法加以调整和解决。但是，中国的立法由于缺乏必要的价值内涵和立法价值的框架模式，因而并没有完全担当起社会发展所要求的使命，立法价值的具体运用本身献出现了与其价值要求不符的变异。例如，有的立法应以保障人的权利为其基本价值，却变成了限制权利、甚至设定义务的立法；有的立法按其内在价值应为限制权力，立法中却变成了扩张权力或放任权力；有的立法本应推行法治，却变成了使人治合法化的手段；国家、社会和个人的利益应当是统一的，但在有的立法中，个人利益被忽视，国家和社会的利益被置于至上的位置……。换言之，中国立法中存在的"国家立法部门化，部门立法利益化，利益立法合法化"，以及立法中的部门保护主义 、地方保护主义 、立法腐败 ，凡此种种，都可能与立法的本意价值形成悖论，对社会的稳定和法治的发展也没有发挥出最大的效用。
　 一些学者认为，"效率与公平是社会中的一对矛盾"， 在处理这对矛盾时，要坚持"效率优先，兼顾公平"的原则，也就是要兼顾利益与正义。以至于认为，公平和效率之间的抉择，是"最大的社会抉择"。"效率"实际上是指"馅饼"做得大小的问题。笔者认为，把效率与公平对立起来有失偏颇。众所周知，发展生产力需要不断提高生产效率，过去那种干好干坏一个样，干与不干一个样的吃大锅饭的平均主义体制，只会造成生产力的萎缩和生产效率的低下。公平不等于平均，公平的环境和机制可以推动生产力的良性发展，平均则只会导致人的惰性，阻滞生产力的进步。公平既包括机会的公平，也包括程序和结果的公平。机会公平能够创造良好的竞争机制，激发并调动人们的生产积极性和创造力，使作为劳动力的人与其他生产要素达到最佳组合，从而大大提高生产、工作的效率。可见，机会的公平与效率的提高不仅是不矛盾的，而且是一致的、相辅相成的。程序的公平是为保证机会公平的实现而设定的，其作用和结果与机会公平相似无异。
　 结果的公平即分配的公平，它要确定的是根据什么标准来进行分配才是公平的、正义的。契姆•佩雷尔曼指出，分配的正义有六种观念：
　 （一）无差别地平等地分配价值，这是一种抽象的绝对公平;
　 （二）按照德行分配价值，这是一种道德标准;
　 （三）按照劳动分配价值，即所谓"按劳分配"，这只能保证同等效能的人之间的相互平等;
　 （四）按照需要分配价值，这就要求缩小贫者与富者之间的不平等差距;
　 （五）按照身份分配价值，这表明只有在身份相同的人之间的分配才是平等的;
　 （六）按照权利分配价值，也仅体现为公民在适用法律上的一律平等。
　 除了第一种理想化的绝对平均的分配标准外，无论采用其余哪两种或哪几种标准进行分配，结果都不可能是平均主义的。在市场条件下，以按劳分配为主体的分配体制，在它追求等量劳动获取等量报酬的过程中，所企盼的恰是一种公平的分配方式，其结果通常是刺激人们通过投人更多更有效的劳动而得到更高的报酬。这种相对公平的分配机制并不会也不应当牺牲效率。事实上，影响和降低效率的不是公平的分配，而是不公平的平均主义或不公平的竞争投机。"效率优先，兼顾公平"原则的本意是要在促进生产力发展的同时，不断提高人们的生活水平。但这种提法没有考虑到，效率与公平是相辅相成的，把任何一方置于从属的地位或对立面，都可能产生事与愿违的结果。
　 社会的分配原则和机制，在很大程度上事关这个社会的稳定和发展动力。如果说，当改革在打破计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，在中国经济总量增长速度较快、能够给社会绝大多数人带来分配利益的过去，我们比较多地强调"效率优先，兼顾公平"作为一项基本社会分配原则还有其相当合理性的话，那么，在中国改革发展到今天，经济已经不可能在总量上有明显的、全面的、能够使绝大多数人受益的增长，经济增长的不平衡性和分配领域的"效率优先论"已经导致甚至加剧了"两极分化"，城乡劳动力大量剩余，失业人口不断增多，弱势群体的贫困现象日益严重，我们再脱离社会主义"共同富裕"的价值而片面强调"效率优先，兼顾公平"原则，将离"全面建设小康社会"的目标愈来愈远。在经济领域，社会主义中国立法应当遵循的原则是，"公平与效率并举"，两者相辅相成；在领域，社会主义中国立法应当遵循的原则是，"保障人权与规制公权力并举"，两者缺一不可。
　 立法价值所强调的是利益与正义（公平）的统一，用正义原则来处理各种利益矛盾关系。立法不是为了利益而分配利益，而是为了实现正义而分配利益，是以正义为尺度来分配、评价利益的分配。因此，立法者在设计、考虑不同利益的倾斜或平衡时，必须符合公平（正义）的价值要求。正如保罗•A•弗罗因德所言："法官所奉行的标准是：一致性、平等性和可预见性；而立法者所奉行的标准则是：公平分享、社会功利和平等分配。" 立法的过程，无论如何都是立法者协调利益、平衡关系、调解矛盾、减少冲突的过程，是各种价值突显与妥协的过程。除非在比较极端的情况下，否则立法者的一意孤行必然是要碰壁的。　
　
　 四、立法的价值选择　
　
　 对于立法的内在价值来说，基本上没有选择的问题。立法者所要做的是感觉并体认内在价值的存在及其要求，把社会普遍接受的道德准则和正义观念自觉地贯串在立法活动的始终，进而对立法的形式价值（利益）做出适当而合理的选择。如前所述，在一个多元利益的社会中，利益的冲突或者失衡在所难免。而立法者的职责，是要通过立法的价值选择把利益的冲突或者失衡控制在公平（正义）的范围内，使多元利益的结构实现有序化。
　 立法的价值选择通常被认为是一种有目的的主动行为，而实际上它却包括了消极和积极两个方面的行为。在有的立法中，立法者或许对应当确定什么利益作为他们的主要选择茫然无措，当他们不知道应当采取何种积极行为的时候，至少应明确他们不应当做什么。这种不应当就是消极的行为，或者叫不作为。其内容（或者原则 ）似可包括:
　 （一）不应做出与立法的本意价值相违背的选择。所谓立法的本意价值是指某个立法存在的应有之意。立法的本意价值的来源可以有多种解释，诸如来自法，源于人类理性，出自神意，发端于人的本性和尊严，由某种社会制度和意识形态决定，等等。但是，无论如何，在一个特定社会的特定时期，居于主导地位的立法本意价值，往往只能有一个。在一个法制统一的国家和社会，立法的本意价值应当是统一的、确定的。在一个宪政的国家，立法的本意价值应当符合民主、自由、人权和法治的精神，符合最大多数人的最大利益，符合人类社会的本质和每个人的生存与。按照法治精神的解释，立法的本意价值就是基于特定社会中人的自然属性和社会本质所产生的价值，它既有人类社会发展中共性的文化和文明内容，具有普遍性的价值取向；也有特定社会道德以及文化传统影响和制约的法律观念和规则意识。这两者的存在，从观念和心理上极大地决定着立法的本意价值。
　 在一个实行法治并以尊重和保障人权为价值信念的社会中，不需要更多解释就可以理解的公理就是：制定妇女权益法的本意价值就是用法律形式对妇女这类社会的特殊群体予以特殊保护；制定新闻自由法的本意价值是保障以传播媒介来享有言论及表达自由这项基本权利；制定宪法的本意价值在于规范国家权力，保障公民权利，实现社会公正，等等。立法的价值选择如果明显违反或者背离了它的本意价值，则这项立法在本质上就是不正义的，因而也就失去了它存在的合理性、合法性基础。
　 （二）不应做出与多数人意志相违背的选择。在现代民主社会中，法律应是全体公民意志的表示，而不是个人或少数人意愿、利益和欲望的强加。所以，"法律一当只为一个人或少数人的利益服务，而对社会其余大多数人有害的时候，那就成为不公道的了。" 不公道的立法理应受到制止。当然，多数人的意志及其选择不一定是最合理、最公正的，在某些情况下甚至可能是违背人类理性的立法――多数人的暴政，所以我们在做立法价值选择时，要特别强调"尊重多数和保护少数"的原则。但是，在一个有着健全法律规则的民主社会中，根据多数人的意志做出的选择，很可能是不得已的次佳选择。在理论上，这种选择不能保证立法价值的最优，但一般能够防止出现立法价值选择的最劣。
　 在制度设计上，西方国家的立法"读会"制度、会期制度、会议制度、立法听证制度、立法旁听制度、立法公开制度、立法表决制度、立法否决制度、立法复议制度、全民公决制度、议会党团制度、委员会制度等等，都是为表达民意、协调民利、平衡社会关系而建立的，在实践中对汇集多数人意志起到了积极作用。可以从自己的国情出发，有选择地学习和借鉴这些制度。
　 做出不与多数人意志相违背的选择，必须实行民主立法，保证立法的民主化。在由人治社会向法治社会转型过程中，实现立法的民主化，需要如下三方面的保障条件：
　 第一，观念条件。在一个认为实行民主"是麻烦"、"是摆设"、"是游戏"的社会里，不可能产生真正的民主立法。同样，在一个认为民众是奴仆、官员是主人的社会里，也不可能诞生民主立法。社会的民主化立法，是建立在以下理念之上的。
　 1、人民主权的理念。人民主权 是社会主义民主、人民当家作主和共产党执政的宪政逻辑的起点。中华人民共和国宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民是国家和社会的主人，落实到制度上，就是坚持社会主义民主政治，实行人民代表大会制度。全体人民通过选举自己的代表进入人民代表大会，行使立法、选举和任免国家机构组成人员以及监督等职权。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。这就是具有中国特色社会主义政治文明的"一院制" 。
　 毛泽东说，我们的权力是谁给的？是人民给的。江泽民也深刻地指出："我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆"。 人民创造，推动社会前进，夺得了自己应有的国家权力。人民主权，就是密尔说的"全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权"。 在社会主义条件下，人民主权意味着人民当家作主，成为国家、社会和自己的主人。这是马克思历史唯物主义的基本原理。由此决定了，在社会主义国家中，"工人阶级政党――共产党的领导作用，社会主义国家政权的作用，最根本的，就是从政治上和组织上保证人民真正成为国家和社会的主人，保证人民真正掌握国家权力"。
　 没有人民，就没有人民民主；而没有人民民主，就没有社会主义和共产党的执政掌权。人民主权作为社会主义政治文明的核心价值和政治文明的现代体现，是人民当家作主和共产党执掌国家政权的合理性与合法性的逻辑起点。
　 2、宪法至上的理念。从人民主权的逻辑起点出发，人民作为历史的主宰、社会的主体和国家的主人，管理国家和社会事务，管理和文化事业，尊重和保障人权和基本自由，必然要求实行法治，要求一个国家的以宪法为核心的法律拥有至高至上的权威。这种权威来自人民在这个国家中的主人翁地位。在宪政体制中，应当坚持宪法和法律至上原则。 因为在社会主义中国，国家的一切权力来自人民且属于人民。这是人民主权原则的要求，也是我们国家民主性质的体现及其合法性的依据。全国各族人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，当家作主，行使主权权力；通过选举产生的人民代表，制定宪法和法律，并通过其他各种方式和途径，管理国家和社会。在社会主义民主基础上制定的中国宪法和法律，集中体现了人民的利益，反映了人民的意志。共产党"是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。" 正是在宪法和法律体现人民利益和意志的意义上，社会主义法治国家的宪法和法律至上，实际上是人民利益和意志至上，是人民至上。
　 人民作为一个整体，不允许有任何个人凌驾于自己之上；宪法和法律作为人民集体意志和根本利益的集中体现，与人民作为国家主人的政治地位的一致性，也不允许任何个人凌驾于其上。如果宪法和法律没有这种极大的权威，就不会有真正体现人民民主的法治和依法治国，就不可能有真正的党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一，反而会给某些形式的"个人至上"留下余地，从而使依法治国变成空中阁楼。因此，实行法治，依法治国，践行"三个代表"，必须树立并坚持宪法和法律至上的原则。在中国，"具有根本规范性质的四项基本原则，已变成我国社会主义法的组成部分。" 树立宪法和法律至上的原则，与坚持四项基本原则是完全一致的；树立宪法和法律至上的原则，也不妨碍领导者个人作用的发挥，恰恰相反，在人民意志、国家意志和执政党主张高度统一体现的宪法和法律的规范下，领导者个人的作用才能更充分地发挥，才能更有效地避免失误、特别是重大失误。
　 3、尊重和保障人权的理念。"享有充分的人权，是长期以来人类追求的理想。"对于社会主义来讲，维护人权和不断改善人权状况，是由社会主义社会性质所决定的国家的根本目的之一；共产党执政，支持和保障人民当家作主，也是为了实现人民的人权和基本自由，最终实现全人类的彻底解放。依法治国的基本目的，不是为了整治老百姓，实现对人民的统治，而是为了充分保障每个人的权利与基本自由的实现。正如1991年《中国的人权状况》白皮书向全世界宣示的那样，"继续促进人权的，努力达到中国社会主义所要求的实现充分人权的崇高目标，仍然是中国人民和政府的一项长期的任务。" 人权是人之作为人，基于人的属性和社会本质所应当享有的权利。以私有制为基础的西方法治，在确认和保障人权方面，往往以个人的公民权利和权利为其确证的逻辑起点，否认或者忽视人们的、社会和文化权利作为人权存在的必要性和合理性，因而，其法治不可能不具有极大的局限性。"中国政府依法保护人权，反对一切侵犯公民合法权利的行为"。 以社会主义公有制为主体的市场经济和共产党执政条件下的依法治国，其确认和保障人权的基点，不仅在于公民权利和政治权利，而且在于经济、社会和文化权利；不仅在于个人人权，而且在于集体人权；不仅把人权的充分实现当作理想和目标，而且为人权的充分实现提供物质和法治保障，因此，这种依法治国与尊重和保障人权的内在属性是和谐一致的。
　 4、权力机关优位的理念。中国不实行三权分立，也不实行西方的议会制，而是在民主集中制原则上实行人民代表大会制度，确认在同级国家政权机关中，权力机关（人大）居于优越的地位。中国宪法明确规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。前者是国家的最高权力机关，后者是地方最高权力机关，行政机关、检察机关、审判机关是权力机关的执行机关，由它产生，对它负责，受它监督。
　 依法治国，蕴含着立法优位原则。这首先是因为，社会主义国家的人民以直接民主和间接民主(代议制)的方式，通过宪法和管理国家和社会的各种事务。人民的主人翁地位和人民主权的至高无上性，决定了其载体――立法机关必然也应当具有比其他国家政权机关更优越的地位。其次，宪法和法律至上的权威，不仅来自于宪法和法律本身是集体智慧的结晶和以国家强制力为后盾的力量，而且来自于制定宪法、法律和地方性法规的机关是由人民代表组成的具有至高权威和地位的国家权力机关。立法机关和立法权如果在法律上和事实上不具有优于其他国家政权机关的地位，宪法和法律的地位和权威就不可能"至上"，也难以得到切实地遵守。最后，中国宪法明确规定，全国人大和地方各级人大都由选举产生，对人民负责，受人民监督。全国人大及其常委会，行使国家立法权；省级、省会所在地的市、较大市和经授权的特区市的人大及其常委会，行使地方立法权。国家和地方的重大事务要由立法机关讨论决定，执政党的主张要由它们通过法定程序转变为国家意志。在国家机构体系中，权力机关所处的地位，就是作为国家主人的人民的地位。"这种地位实际上是人民当家作主的政治地位的法律化和政治化"。
　 5、依法行政的理念。如果说，立法机关是以表达人民意志为主要功能的话，那么，行政机关就是以执行国家意志（当然包括人民意志和执政党意志）――法律为主要功能。 在中国，"吃皇粮"干部的百分之七十是行政机关公务员；中国法律的百分之八十是由行政机关及其公务员执行的，因此，依法治国，实现人民意志和执政党执政意图的关键，是真正做到依法行政。
　 政治理论认为，在国家与个人、政府与公民的关系中，如果发生矛盾或者冲突，作为个人的公民总是处于弱者的地位，而强大的行政权最容易对公民造成侵害。人民对政府的监督，最有效的办法是要求政府依照汇集了人民意志的法律来行使行政权力，使政府的抽象行政行为和具体行政行为都纳入制度化、法律化的轨道。依法治国所强调的依法行政，通常包括以下要求："1、行政权的作用，不得与法律相抵触；2、没有法律依据，不得使人民承担义务，不得侵害人民的权利；3、没有法律依据，不得免除特定人应负的义务，不得为特定人设定权利；4、在法律听任行政做出自由裁量的场合，其决定不得超过法律规定的范围和界限。" 行政机关有违法或不当行为，对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，当事人有权申请复议或直接向法院起诉，通过行政复议程序和行政诉讼程序纠正其行政违法或不当行为，并对造成的损害予以行政赔偿。只有这样，才能在有效规范行政权力和行政行为的同时，切实保障人民的权利。
　 总之，实现立法价值的公平选择是一个相当复杂而困难的工程，也是当前深化和改革已经遇到且必须回答的现实问题。笔者希望通过此文抛砖引玉，引起法学界对这个问题的进一步思考和研究，把中国的立法理论研究提到一个新的高度。