旅游立法滞后对旅游市场的影响

[内容提要]本文结合立法的现状，从旅游业的三个基本要素（即旅游者、旅行社和旅游资源）的角度，分析中国旅游立法的相对滞后给旅游业带来的不利影响，以促使相关立法机关重视旅游立法，进一步健全完善现有的旅游法规，制定新的法律。

　　[摘要]From the angle of three basic elements（tourist，tourist enterprise and tourism resourse），connecting with the status quo of lawmaking， the article analyses  the impact of China‘s tourism lawmaking lagging on the China’s tourism industry.It benefits the legislatures value in tourism lawmaking， further improving the present tourism law and establishing new laws.

　　[关 键 词]旅游立法/滞后/影响tourism lawmaking/lagging/impact

　　[ 正 文 ]  旅游立法活动是旅游事业的产物，它的内容不仅包括制定新的旅游法律法规，也包括对原有旅游法律法规的修改或宣布废止，还包括在旅游法律法规体系发展到较为理想完善时进行法典编纂工作。

　　从旅游业发展初期到现在，已公布的旅游市场法规、条例、规定等不下40余个，还有一些地方性法规，从范围来看，已涉及到旅游业的方方面面。这些法规、条例在调整旅游业结构、规范旅游市场、解决旅游纠纷、保护旅游法律关系主体各方权利义务等方面起了一定的作用。但同旅游业的发展趋势相比，旅游立法明显滞后，呈现诸多不足，有些法规、规章亟需更新。

　　从目前我国旅游立法的现状来看，我国旅游立法的滞后主要表现在以下两个方面：一是现有的旅游法律法规有相当一部分跟不上行业发展的步伐，不适应旅游业发展的需求。有的行业没有专门立法，如我国酒店业已进入了一个国际化管理的新阶段，但是，随着酒店业的发展，涉及酒店的纠纷也在增多，却没有一部专门规范酒店管理的酒店法与之相适应，与之共同发展。到目前为止，我国直接涉及酒店管理的国家法律不仅数量极少，而且其内容也多是偏重于酒店的治安管理。有的法规、条例内容已过时，不适应某些行业、部门的实际情况，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《旅游投诉管理暂行规定》等具有暂时性，对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。有关旅游行政部门对某些法规条例的修订、完善的节奏太慢，致使这部分立法相对滞后，不利于规范行业市场秩序，不利于有效地加强行业管理。二是至今中国没有一部统一的综合性旅游基本法，即《中华人民共和国旅游法》。早在10多年前，我国旅游界的领导就已经开始重视旅游法问题，但长时间未被列入国家立法计划，至今这部旅游法仍未出台。这其中既有旅游业覆盖社会生活面广、行业界定模糊、难以规范的因素，又有部门、行业管理职能、利益交叉等原因，还有相关法规的衔接复杂，需要理顺统一的问题，但不能因为难就不去做，毕竟中国旅游基本法可以使中国旅游业的发展方向、发展规模和旅游业各部门具体法规的制定工作具有直接的法律依据。

　　由于旅游立法的滞后给我国旅游业的发展带来了极大的影响，其影响是方方面面的，这里仅从构成旅游业的三个基本要素，即旅游者、旅游资源和旅行社的角度去分析。

　　从旅游者方面看，立法的滞后首先不利于旅游消费者合法权益的保护。旅游者在旅游市场上购买的是一些特殊性质的商品和服务。和一般商品不同，多数旅游产品和服务只能感受到，而不可触摸到，如阳光、景观、服务等。这些产品在消费以后，除了给旅游者留下美好回忆以外，也可能留下遗憾，造成损失、伤害。它们不像购买的一般商品，在消费者利益受损害时可以凭发票等单据得到物质保证或补偿。再者，旅游者的消费活动往往是在一个生疏的环境中进行，对目的地和旅游从业者相对陌生，加上对旅游产品事先无法实际感知，致使旅游者在消费过程中始终处于相对弱势地位。比如在酒店商品的实际交换和消费中，酒店多处于主动地位，客人实际处于较被动的地位。作为消费者，如果他先购买后消费（如客房），其权益能否得到实现要经过消费过程才能知晓（而此时酒店已实现了自己的利益）。因此，旅游者需要取得某种保证，以维护自身的利益。

　　由于旅游者是旅游活动和旅游法律关系的重要主体，其合法权益的保护问题直接关系到一个国家旅游业的命运，各国都十分重视这个问题，制定、颁布了许多法律法规和行业规章，来调整旅游者和旅游业有关部门的关系。我国在这方面也有一些法律法规，如《消费者权益保护法》、《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等，对旅游者合法权益进行保护，建立了旅游者投诉制度，授予了旅游者投诉的权利。以上这些，无疑对保护旅游者合法权益起到了积极作用，但是现有的法律法规有的不是专门针对旅游者，有的已经过时，不再适应现实情况；有的只是针对某一行业，不能有效地保障旅游者合法权益。归根到底，我国目前还没有一部正式的权威性的综合旅游法律，致使旅游者在其合法权益受到侵害进行投诉时，因没有相应的法律规定而不能解决问题。某些旅游也因没有法律约束而不重视保护旅游者的合法权益，随意侵犯旅游者的合法权益。比如，饭店不尊重旅客的隐私权，未征得旅客同意随意进入其房间；客人在支付食宿费用之后得不到等值服务；旅行社擅自降低接待规格，改变旅游线路，违反合同，侵害旅游者人身或财产权利；过多安排购物，变相勒索小费等。

　　随着旅游业的发展，因旅游引起纠纷案件逐渐增多，而旅游立法相对滞后，得不到应有的赔偿，不了了之的事件时有发生。某些旅游景点商贩任意宰客，甚至相互勾结威胁旅游者的侵权事件也屡见不鲜。有的虽按《消费者权益保护法》进行了处理，但旅游产品有它突出的个性，同其它普通商品比较，旅游产品更重精神方面的消费，而按《消费者权益保护法》处理，旅游者得到的赔偿往往仅是物质方面的补偿，其精神损失根本得不到赔偿，即使有，也为数极少。如某旅游团中一游客因患传染性疾病在出游中死亡，影响了其他游客的心情。表面上看来，这些游客没有受伤害，但其精神紧张，害怕被传染，实际上是受了伤害。游客要求赔偿精神损失，因为没有这方面的赔偿规定，游客的要求能否满足是个问题。很多情况下，旅游投诉受理机关在受理投诉时，由于有些事件处理没有法律依据，解决起来有相当的难度，同时也有一定的随意性，致使各方都不满意。更多时候，吃亏的还是旅游者。一些旅游企业侵犯了旅游者合法权益，往往以没有某方面的规定为借口，拒绝赔偿。

　　其次，不利于旅游者行为的约束。旅游者既是旅游企业的来源，又是旅游活动的主体，其行为直接关系到旅游企业的利益和旅游资源的保护，必须对旅游者的义务作出明确的法律规定以约束其行为。我国在旅游法律、法规修订、完善的过程中，已经开始注意到旅游者权益的保护，有了诸多条例、法规，而对旅游者义务的规定是一个空白。目前现状是以旅游企业权利的规定作为对旅游者义务的限定，但无法律效力，约束力微弱。这种在立法中忽视规范旅游者行为的作法，已经带来了很多的麻烦和问题。一些重信誉的旅行社面对某些旅游者的无理的、不切实际的赔偿要求，为保全良好的信誉付出了沉重的代价。许多旅游景点因旅游者素质低，缺乏维护公共旅游场所环境卫生的习惯，将吃喝剩下的包装物随地乱扔，在文物上乱刻乱画，随意践踏致使旅游资源受到严重破坏，旅游可持续发展受到了严峻的考验。

　　从旅游企业来看，旅游立法的相对滞后不利于旅游企业的建立和经营，不利于旅游企业合法权益的保障。旅游企业主要指饭店、旅行社、旅游景点等。如饭店方面，我国仅有一些法规或法规性文件，如《旅游基本建设管理暂行办法》、《关于严格执行合资、合作建设旅游饭店审批程序的通知》、《旅馆业治安管理办法》等作为饭店建造和经营的法律依据，缺乏一部具有足够权威的法律或法规即饭店法来规范饭店的建造和经营，以保障酒店的合法权益。由于没有专门饭店法，当前处理饭店的法律关系问题，都以我国《民法通则》或参照国际私法统一协会的《关于旅馆合同的协议草案》等办理。这些规定在一定程度上可使部分问题得到解决，但仍存在着很多的规范盲点，由此造成的损失，也是巨大的。

　　由于基本法迟迟未能出台，对旅游经营者的经营资格条件和经营行为规则未加以明确，众多旅游行政管理机关对旅游的申报审批随意性较大，对一些效力层次较低的文件、通知执行力度不够，对一些旅游投资项目缺乏宏观调控，致使旅游企业的规模总量逐渐扩大，旅游市场出现了一种供大于求的不良局面。在这种情况下饭店照样如火如荼地建造，而且越盖越豪华；新的旅行社不断成立，如上海对报批国内旅行社已到了应接不暇的地步；旅游景点的建设也方兴未艾，广东和上海建成、在建和将建的人造景观项目有60多个，个个项目超亿元，其中有不少是超过10亿元的。昆明周围像阳宗海、龙都度假中心、小白龙之类大大小小的旅游度假区不下10来个，包含了100多个旅游企业。为什么会出现这种情况？其中一个主要原因，就是缺乏一部足够权威的旅游来规范旅游企业的建造和旅游项目的投资，加强对旅游市场的宏观调控。

　　旅游市场中，一些旅游企业为了自身的利益，采取不正当竞争手段来赢得市场、占有市场。“谁开发谁受益”的市场原则，在法律上无法得到保护，侵占他人利益的现象时有发生。对旅游产品，特别是无形产品部分和涉及到他人的“公共产品”部分，没有明确的法律界定。旅游产品的产权明晰度在现有的旅游法体系中缺乏合理的解释，致使旅游市场中出现了许多平行投放的现象，旅游企业的权利得不到有效的保障。如旅行社方面，某旅行社A通过考察论证，组合了一个非常好的旅游产品，投入了大量的资金，并且进行了一系列的宣传、调研，做了大量的前期工作，之后开始运营。几个月后，该旅行社开始从市场上获得丰厚的回报。这个消息被另一家旅行社B知道，他们也投入到这条旅游线路上营运，并以同样的经营方式、服务质量同A旅行社展开竞争，结果各自占市场份额的50%.这样一来，A旅行社明显亏损，对B旅行社来说略有盈利，这显然是不公平的。

　　在旅游资源方面，国家最高立法机关或行政机关相继制定一系列法律或法规，如1982年颁布了《森林法》、《环境保护法》、《文物保护法》，1988年颁布了《风景名胜区管理暂行条例》。此外，各地方也结合各自特点制定了一些地方性法规。上述各项法律、法规从不同角度，不同层次规定了旅游资源的开发、利用、保护问题。可以说，我国的旅游资源管理已基本形成一个体系，但仍不完备，尤其是在旅游资源环境保护方面，还需要进一步制定各种系列的法律法规，完善各种实施细则，加大地方性法规的立法力度。有些法规，如《风景名胜区管理暂行条例》随着时间的推移、经济体制的转变和旅游市场经济的快速显得越来越不适宜，对相关部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。《风景区管理暂行条例》中规定，城乡建设环境保护部门主管全国风景名胜区工作，地方各级城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。但在实际管理中，往往出现多头领导。各行其是的局面，特别是位于行政交界处的风景区，管理更加混乱。正是由于我国旅游资源管理体系不健全，在旅游资源开发、利用、保护中出现了诸多问题，旅游地的资源遭到了极大的破坏，如旅游地的水体遭受不同程度的污染；旅游开发过程中的滥砍滥伐行为以及旅游者的过失行为导致山区森林植被破坏；城市景点和市郊景点空气污染严重；旅游地垃圾污染已成为各风景旅游区的极大公害，它直接影响旅游地的旅游质量，影响旅游地的声誉，对旅游地环境造成极大危害；在旅游资源开发中，由于缺乏的整体规划，经营者盲目建设，一味地追求经济效益，为了旅游而搞旅游，不注意综合治理，无视文物古迹的价值和旅游价值，造成了景观污染和文物古迹的破坏等

　　综上所述，中国旅游立法的相对滞后给中国旅游业发展的各个方面带来了不利的影响。随着旅游业的逐步发展，越来越多复杂的问题将摆在我们面前。解决这些问题需要就一个涵盖旅游业吃、住、行、游、购、娱六要素及相关市场、管理、质量、处罚等内容完备、科学，操作性、针对性强的旅游业的综合性法律——《中华人民共和国旅游法》，以及与之相关的《饭店法》、《旅游安全法》、《旅游景区安全管理法》等出台。这样，不仅有利于健全国家法制，也将有利于国家加强对旅游业的宏观控制，促进旅游事业健康稳定地发展。

　　[作者简介]：代旭辉  律师 大学讲师 北京大学法学硕士，中国法学会刑法研究院，现海南大学三亚学院法学分院讲学。

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　　2、祁颖。中国旅游立法活动中存在的问题。旅游学刊，1997（6）。

　　3、齐学鹏，姚玉萍。对旅游市场平行投放的理论思考。旅游学刊，1999（1）。

　　4、李力。试论酒店法律关系的特殊性——兼论酒店立法的必要性。旅游学刊，1996（3）。

　　5、王金魁。旅游法规教程。旅游出版社，1996.