监督的双向性与检察机关的法律监督职能

【内容提要】对监督和制约的关系进行了比较分析，指出监督也可有双向性。监督的双向性理论解答了谁监督监督者的难题，指出检察机关自己监督自己存在法律谬论。为避免监督的双向性，笔者认为，应将检察机关的职权分为两大块，一块是追诉权（侦查权，公诉、抗诉权）；另一块是法律监督权。检察机关的法律监督权应从刑事诉讼系统中独立出来隶归人大，建立专项监督体系。

　　【关键词】监督 制约 双向性 专项监督

　　[Abstract]This thesis conducts a comparative study of the relationship between restriction and supervision, and points out that supervision can also be in double way. There are three-way powerful restriction and supervision in the system, and the double-way weak restriction and supervision outside the system. It also answers the difficult legal question of who is in supervision of the supervisors, and analyzes the legal fallacy of one supervises himself. At last the thesis states that it is necessary to put an end to the double-wayness of supervision and establish special legal supervising system.

　　[Key words]restriction supervision double-way relationship

一、监督与制约

　　1、监督。监督指法律规定的主体对特定法律行为进行的监察、督促、纠正和处理等活动，以及由此形成的相关管理制度〔1〕。监督有以下特征：（1）监督主体由法律特别设定，法律规定了监督者的监督权限；（2）监督对象的特定性，法律对监督对象的被监督地位给予明确；（3）监督的内容是检查特定主体的法律行为是否正确、合法，是否按照该主体的应有属性发挥应当的性能；（4）监督具有法律效力产生法律效果，承担法律责任，监督者有权纠正和处理被监督者的不良违法行为。

　　2、制约。“制约”一词含有约束、束缚、限制、牵制、制止等多层意义，它通过对事物划定界限、规定范围、设定范围、设定原则、制造对象、建立机制、控制程序、进行评价等方式表现。它原属于概念〔2〕。制约表现为彼、此事物相互间发生内在联系的若干互动，相互间的联系互动对彼、此事物的内在性质特征发生或多或少、或强或弱的牵制影响关系。此事物的存在、变化、影响彼事物的存在、变化、发展，两事物有一种此消彼长、相互影响的制衡关系。制约更多的表现为一事物在另一事物运作上进行能量、资源、利益的阻却和性能控制，防止另一事物超出本身功效的非正常运作，使该事物在应有的范围上良性运行，不偏离正常的行驶轨道。

　　3、监督与制约的关系。

　　（1）监督与制约的区别在于两者的性质和概念不同：第一，监督是法律概念，制约是哲学概念。监督是指“特定机关和个人依法对特定对象有法律意义的行为进行制约的活动。”〔3〕；制约是一事物与他事物彼此间的牵制影响关系，两者分属不同性质的概念。第二，监督是一事物对它事物进行监管，制约是事物本身与他事物有直接或间接的相互作用和联系。监督更多的表现为单向性，制约双向性居多。第三，监督是人设立的管理督促，制约是事物内在属性间的相互作用。一个是人设定的概念，一个是客观事物间的彼此作用。第四，监督是法律约束，法律对监督行为进行规范和调整，制约则是事物间性质的相互影响和彼此存在的内在牵制。第五，监督有法律责任，整个监督行为都是有法律意义的行为，制约只是事物间的相互影响。第六、监督表现为主体有更大的独立性，而制约则表现为主体间的相互联系密切性。

　　（2）监督与制约的共同点：都是对他事物束缚和限制；制约中存在监督关系，监督中也存在制约关系；监督更体现为专项监督，制约体现为事物之间出现的约束、束缚、限制、牵制、制止关系。一个是法律设定，一个是事物属性。

二、监督的双向性

　　1、系统。制约可以是单向的也可以是双向的，这一点大家均无异议。监督指法律对事物进行单向专门监管。单向性表现为专项督促管理，由国家规定由一机关专门对特定事物的行为活动进行督促检查，对该事物进行控制，产生监管效果。但也可以具有双向性，要分析监督的双向性首先要分析系统。系统指相互关联、制约和依赖的若干组成要素，按一定的秩序相结合并在一定环境之中组成具有特定功能的有机整体。任何事物都处于一相对独立的系统。事物是联系、变化、发展的，若干相互作用联系的事物间均会产生彼此间强弱不同的作用关系。在各事物中，存在一部分事物，该部分事物具有共同的事物存在属性，相互间作用力较强，该部分事物彼此间通过各种强弱联系发挥各自的效能，但属性的相同和相互的效能目的一致将该部分事物与其他事物相对区分隔离开来。若干相互联系具有共同属性的各事物的整体因属性功能的一致可划为一相对独立的系统，系统内的事物彼此之间通过他事物为中介发生制约关系。例如系统内有:A－B－C，A－B之间发生强的双向制约关系，A－C之间本来是弱关系，如果B→C在某时刻发生强的单向制约作用，在此时刻A→B→C就可发生强的制约作用，使A－C间弱的关系变强。同样的道理，系统内部的各事物可通过他事物发生锁链一样的强弱联系，使本来弱的制约关系发生变动而产生出强的制约关系，整个系统内强弱作用交叉反应连为一体。

　　2、监督的双向性。

　　（1）系统内的内部监督关系。在内部监督关系中，由管理者、监督者、被监督者组成一相对独立系统，由于管理者与监督者和被监督者有利益上的一致性的利害关系，管理者与监督者、被监督者均为强制约关系。在内部监督行为中，内部监督中的被监督者可以通过管理者对监督者产生影响其改变的制约作用或者说是间接的指挥作用，从而影响监督行为。系统内管理者、监督者、被监督者三者的连锁互动反应过程中，内部监督的监督关系由于利益的共同性，实际运作中会产生一种监督者对被监督者、被监督者对管理者、管理者对监督者、监督者又对被监督者三者不断连环发生反映的强制约多方连锁关系，间接成了监督者对被监督者，被监督者又对监督者的双向制约互动关系。内部监督关系体现的本应该是监督者对被监督者强制约关系，但却出现了被监督者对监督者影响的强制约关系。因为监督者不能改变自己在系统内的被支配者地位的属性，也就没有能力完全影响改变被监督事物的存在、变化和发展。由于考虑到整体利益和利害关系，管理者介入到监督关系中，对监督者施加压力，监督者也就间接受到了来自被监督者的反向强制约影响。

　　系统内的监督关系中，自己监督自己与监督的本质属性相矛盾，起不到监督特定化的作用，也起不到此消彼长的单向强制约牵制作用。直接反映就是监督效果不佳，外在反映就是自己监督自己，制约反映就表现为监督的双向性。所以内部监督关系也可以称之为双向性的监督，其根本原因在于系统内的监督关系起不到监督的意义和效果。因此，内部监督不能体现监督特定化的法律含义，至多只能称为内部监管。监督作为法律概念，具有专门的法律意义，监督的性质在于法律对权力的不信任和不放心，用专门的特殊的独立的权力机构来单向制约其他权力的运作运行，因此监督的法律意义在于专门监督，在于从相对封闭的权力系统中间独立出来进行专门的督促管理。监督主体必须是系统外相对独立的主体，监督者具有不同于系统内权力性质的完全独立的监督权，监督者不应该自己监督自己，监督的严格法律概念只能是外部监督，不能是内部监督。

　　因此，监督者同样的要受到监督，受到设定他的法律的监督，受到被他监管的对象的反方向弱制约。监督者与被监督者也同样存在彼此制约依赖关系，这种制约是因为法律的规定而产生的系统外与系统内的彼此互动，从这一方面来说，监督也具有双向性。监督者作为事物的存在必定受到设定该事物的事物的监管，监督行为本身就是事物间相互联系的行为，事物间的联系只可能是联系、变化和发展的，不存在绝对孤立静止不变的事物，谁来监督监督者的疑问和难题因弱双向制约理论的解释而豁然开朗。总之，监督者要受到法律的监管，要受到客观事物发展变化的影响，要受到人的主观能动性、目的性的制约。

　　3、监督之间存在制约，制约之间也有监督。监督和制约是同样事物从不同性质方向看的两个方面。监督的概念针对的只能而且只能够是法律行为，监督的概念也只能够关注单向性。该单向性是指建立起监督者相对独立于系统外的专项监督来监督被监督者。作为法律概念，我们不能够过分关注系统内的强双向监督和系统外的弱双向监督，因为内部监督起不到监督的法律意义和效果，该监督关系只能是内部的管理。监督是法律专门特定独立出来对他物的监督，他物当然不能够对此物再发生强制约作用，否则的话，就会出现自己监督自己的谬论；只有外部监督关系才会是法律上的监督关系，因为监督是法律专门提炼出来单独行使的职能，只有系统外的监督有法律意义，才可以排除掉被监督者产生的强双向制约。另外，系统外的弱双向性则解释了谁监督监督者的问题，监督者也是有人来监督的，我们必须对监督的定义进行法律上的严格界定，坚决排除监督的强双向性，设立专项监督机构，对司法权进行专门监督，建立起系统外的专项监督体系。

三、检察机关的法律监督职能

　　我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关“。宪法赋予了人民检察机关法律监督职责。根据《刑事诉讼法》的有关规定，我国检察机关具有侦查、审查起诉、公诉、监督的职能，拥有侦查权、批捕权、审查起诉权、公诉权和法律监督权力。有学者认为：“检察机关是国家法律监督机关已名不副实”〔5〕，现在检察机关监督职权存在的问题：

　　一是自侦案件、批逮的监督问题。人民检察院除监督公安机关、国家安全机关侦查外，还负责刑讯逼供、徇私舞弊、贪污贿赂和渎职犯罪等案件的自行侦查工作。检察机关的自侦案件缺乏监督，几乎不受外部力量的制约。虽然，审查逮捕部门和审查起诉部门间有一定的制约关系，但内部的制约监督流于形式，难于发挥实际效果，产生了检察机关监督公安机关、国家安全机关的侦查活动，但自己的侦查活动不受监督的怪现象⑤。另外，批捕行为由自己实施监督，自己监督自己，出现了监督的双向性。

　　二是庭审过程中的监督问题。《刑事诉讼法》第169条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。“开庭审理活动检察机关既是诉讼活动的参加者又是监督者。监督行为与出庭公诉行为合为一体，无论从理论上还是从实践上来说，都是不应允许的。

　　三是审查起诉、抗诉的监督问题。检察机关作为刑事诉讼活动的主体，又同样作为刑事诉讼活动的监督主体，处于一个系统之中，同一身份履行监督和起诉、抗诉职能，容易出现监督的双向性。

　　四是减刑、假释等执行中监督的问题。执行行为也是法律监督中重要的一个环节，特别是司法实践中，有违法减刑、假释的现象，不断的减刑、假释实际上是将裁判权逐步的分化，现在的监督机制当中检察机关对执行中出现的问题缺乏监督力度，笔者认为，减刑和假释等执行行为应改由法律监督委员会实施专项监督。

　　现行职能配制的弊端在于检察机关权力种类多，职权分散，权力重点不明确，内部机构设置不合理。国家法律监督机关意味着，检察机关应全面监督国家法律的实施，而实际上检察机关没有不可能做到这一点。检察机关拥有的监督权异常重要，责任重大。但现在检察机关权力运用不够，造成监督权行使无力，监督效果不佳的状况。笔者认为，在宪法规定的框架下，可以对检察机关的职能进行适当的调整改造。为改变现阶段检察机关监督权力行使无力的局面，防止监督的双向性，避免检察机关在刑事诉讼系统中自己监督自己，我们将检察机关的职权分为两大部分：一部分是追诉权（侦查权，公诉、抗诉权），另一部分是法律监督权。法律监督职能应该从追诉职能中独立出来，单列设置，可以考虑将这部分职能机构隶归人大履行监督权，负责对司法权进行全面监督。

　　第一，检察机关权力中，追诉权无疑是关键的权力。笔者认为，追诉权应包括有侦查权、公诉权以及对一审判决的抗诉权。侦查权表现为追诉的准备，公诉权表现为国家追诉活动，抗诉表现为追诉任务的最终实现。从程序意义上来说，侦查是追诉的准备阶段，提起公诉是追诉的实施阶段，抗诉是追诉的实现完成阶段。侦查、公诉、抗诉都属国家追诉活动中的三个不同阶段，三种权力具有内容和性质上的一致性。

　　第二，监督职能应与追诉职能相分离。监督权不得再处于刑事诉讼系统当中，自己监督自己的活动起不到监督效果。根据监督的双向性理论，监督职能必须单列。检察机关的法律监督权应该从刑事诉讼系统中独立出来，建立专项监督体系。考虑到宪法的有关规定，检察机关可保持名称不变，但应实行职权分离。一部分检察机关称为追诉机关，属于刑事诉讼系统内的司法机关，行使追诉权（侦查权，公诉、抗诉权）；另一部分检察机关则是专项监督机关，隶归人大专门行使法律监督职能，进行全面监督。

　　这样以来：

　　（1）使监督机关与追诉机关相分离，虽然仍然称为检察机关，但两部分的分割使检察机关实质上分立为两大块。这样的分权设计避免了长期以来侦查、庭审中我国检察机关自己监督自己的尴尬局面，有利于充分发挥监督在刑事审判中的中心控制作用，也防止了检察机关处于刑事司法权的系统之中，产生自我监督的强双向制约互动关系。

　　（2）充分发挥法律监督职能。法律监督职能位于刑事司法权系统之外，监督其他司法机关的诉讼行为，能够排除系统内的干扰，保证刑事诉讼活动的正常进行，监管了刑事诉讼活动的运作，防止监督的双向性，使刑事案件能做到公正审理。

　　权力分离后，检察机关的职能有了明确的定位：

　　一是追诉职能；二是法律监督职能。建立法律监督委员会，监督职能单列强化了检察机关职能特性，将不同性质的权力分属不同的机构，使监督机构全心力投入监督工作，有利于刑事案件的公正处理和监督行为的具体落实。从具体细节上来讲，检察机关法律监督委员会的法律监督职能仍然是全方位的，包括侦查监督、公诉监督、庭审监督、执行监督以及对法院判决的个案监督和对生效判决的抗诉监督，唯一不同的是不去自己行使追诉、审判、抗诉、执行职能，他的法律监督是通过启动刑事诉讼程序完成监督职能，用法律手段控制刑事诉讼行为的产生、行使和运作。被监督者必须对监督机构负责。监督行为具有法律意义，产生特定的法律效果。侦查机关、追诉机关、审判机关和执行机关都必须无条件的对被监督事项做出相应的诉讼法律行为，这也体现了系统外监督的刑事诉讼结构特点。

　　（3）符合双向制约的机能。把法律监督职能划出后，侦、控、辩、审、执形成多方制约关系，监督权则单独实施监督，实现了刑事诉讼监督与制约的双重机制。

　　3、具体的制度设计：

　　（1）追诉部门批捕和提起公诉的决定，必须报送检察机关内设的法律监督委员会接受其监督。法律监督委员会不同意批捕和提起公诉的，追诉机关可以报法律监督委员会的上级机关复议，上级法律监督委员会的决定，下级追诉部门必须执行；追诉机关不批准逮捕和不提起公诉的决定，如果法律监督委员会认为必须批逮或必须提起公诉的，追诉机关应当批逮或提起公诉。

　　（2）对于一审法院判决不服，追诉机关报法律监督委员会后，提起抗诉。法律监督委员会不同意抗诉的，追诉机关可以报上级法律监督委员会决定，上级法律监督委员会的决定下级委员会必须履行。法律监督委员会对本级法院一审判决不服，指定追诉机关抗诉的，追诉机关必须抗诉。

　　（3）对终审判决不服，当事人和追诉部门可以提请法律监督委员会进行案件监督，法律监督委员会认为案件存在错误，有权要求追诉部门抗诉，或者要求法院再审，法院不提起审的，法律监督委员会有权指令追诉部门提起审判监督抗诉。

　　（4）法律监督委员会在起诉和一审抗诉阶段对公诉的监督仅限于形式监督，只审查提起公诉和抗诉是否合乎法定条件，对案件进行程序性审查，在终审判决后的审判监督抗诉程序中才可行使事实审查和适用法律审查。我们把法律监督委员会的第一次介入称为程序介入或者是公诉行为监督介入。第二次介入才称为实质介入或者是审判监督介入。法律监督委员会只有在终审判决后才可启动实质性的监督介入。这样，使整个刑事诉讼活动由前往后自始自终受到系统外的独立监督机构的监督。第一次介入使庭审活动依法进行，有利于刑事诉讼活动的正常运作，第二次介入对终审判决进行审判监督，为案件的查清事实和正确适用法律提供救济手段。法院对于审判监督抗诉必须启动审判程序，开庭审理。

　　（5）法律监督委员会单列设置，形成公、检、法、司互相牵制，追诉权、裁判权、行刑权权力分立，彼此都有对抗其它部门的合法手段的双向制约、单方监督的刑事诉讼制约机制。

　　综上所述，监督的双向性理论表明，监督机构只有从刑事诉讼系统中独立才能行使好监督权，才可避免出现刑事诉讼系统中内部监督和自己监督自己的尴尬场面。只有保障了监督独立和让监督权发挥实际作用效果，侦查权、公诉权、审判权、执行权才会依法正确行使，我们的司法机关也才不会被外来力量所腐蚀，检察机关才能得到国家、社会和人民的尊重和信赖。

注释与

　　〔1〕宋世杰，孙长永，硕士论丛.刑诉法学〔C〕（第1辑），检察出版社，2002，236

　　〔2〕林喆，权力腐败与权力制约〔M〕，北京，法律出版社，1997，160

　　〔3〕宋世杰，论监督及其立法，司法评论与强化监督[C]，长沙，湖南出版社,1997，148

　　〔4〕尹伊君，检法冲突与司法制度改革，刑事法评论第一卷〔M〕，北京，中国政法大学出版社，1997，415

　　〔5〕宋世杰，刑事审判制度研究〔M〕，北京，中国法制出版社，2005，142