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中国信访制度在法治背景下的困境与出路

来源：岁月联盟作者：潘跃源时间：2010-07-06

【内容提要】目前学术界和司法实践中对信访制度存有废除我国现行信访制度和建设具有特色的信访制度的不同观点。本文认为信访制度作为一种权利救济制度和矛盾与纠纷的解决机制，势必有其存在的合理性与现实性，虽然现行信访制度还存在一些结构性的缺陷，但只要找出一条适合我国体制和国情的信访制度的出路，也是具有一定的可行性的。故本文建议应完善现行信访制度的立法，主张对现行信访制度进行改革并设想构建具有中国特色的信访制度体系，从而规范信访行为，发挥信访制度在构建法治社会和和谐社会中的作用。

　　【关键词】信访信访制度法治和谐社会信访制度改革

引言

　　信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家、文化、社会事务和维护自身合法权益的重要形式。

　　自信访制度创立之初，信访成了连结党和政府与人民群众的桥梁和纽带。在一定的时期，起到了调整社会利益格局、缓和社会内部矛盾的作用。但是随着改革的深入，人民法制观念的增强，一些深层次的潜在的内部矛盾被逐渐被激发，社会纠纷明显上升，突出表现为信访案件的急剧增加。在不断增加的群体上访和个体上访的推动下，国内引发了持续上升的“信访洪峰”。信访也因此成为各党政机关及有关行政机关的职能部门最敏感、最重要的问题。在我国民众迫切要求改革信访制度，完善信访立法的呼声下，我们不禁要问，现行信访制度是否已走到尽头？信访制度是否与法治精神相违背？有没有必要对我国现行的信访制度进行改革？该从哪些方面进行改革？信访制度该何去何从？本文试图从这些方面进行一些探讨。

一、我国信访制度概述

　　（一）信访的概念、特征及定位

　　信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从这一定义我们可以看出，信访是一种行政性的补充救济制度。笔者认为，信访是指公民、法人或者其他组织（行政相对人）的合法权益（私权利）在受到不法侵害而得不到司法救济的情况下，通过写信、走访等方式依法向行政主体寻求公共权力的救济以及行政相对人对政府公共权力之行使所采取的合理合法的监督的行为的活动。

　　信访活动作为公民向行政主体表述其意愿的一种活动，是人们社会政治生活中的一部分。在社会主义这一制度的框架下，信访活动的本质是人民群众依法参与国家事务管理、社会事务管理的一种政治行为，即人民群众参政议政。依此属性，其特征表现为：

　　（1）信访活动基础的广泛性与群众性。信访活动既是公民社会事务管理的途径，其必然表现为一定的群众参与性。而信访活动的广泛性表现为历史广泛性、地域的广泛性、内容的广泛性。

　　（2）信访活动的合法性。无理、无序、非法的信访活动将受到的严厉制裁。唯有依法进行的信访活动才会受到法律的保护，从而达到信访的法律效果。

　　（3）信访内容的政治性与民主性。信访的主要内容是：①参与国事，建言献策；②反映情况，提供信息；③揭发、控告、批评、检举国家和社会组织的管理中的违法违纪人员；④生活窘迫的群众，要求排忧解难；⑤民事和行政诉讼；⑥对个人不公平遭遇的申诉。

　　对于信访的定位问题，实质是信访的法律性质的定位问题。因此要明确信访的定位，首先必须澄清信访的法律性质。笔者结合信访活动和内容的特殊性，认为信访具备以下性质：

　　（1）信访的行政法律性。信访活动是行政相对人与行政主体之间基于行政相对人信访事项的提起而形成的，双方之间存在一定的行政法律关系。

　　（2）信访的独立性。信访是一门独立的法律部门。信访作为一种特殊的权利救济制度，区别于其他部门法而独立存在。

　　（3）信访的行政补充性。信访是作为特殊的行政救济制度而存在的，具有一定的准司法性。自《行政诉讼法》和《行政复议法》出台后，信访制度充当着补充前两者的角色。但信访制度与行政诉讼、行政复议相比较，信访制度仍具有相对的优势。

　　因此信访的法律性质是公民寻求公共权力救济以及公民对公共权力之行使所采取的合理合法的监督。

　　（二）信访的历史溯源及演进

　　信访活动，古已有之。不同的社会形态里，信访活动内容、方式的变革，都与统治集团的需要相联系，并受其制约，以作用于当时的社会。

　　1、中国古代的信访活动。据《大戴记?保傅》、《淮南子?主术篇》等古籍记载，尧在位时，于庭前设“进善旌”，听取天下百姓的建议，后又立“诽谤之木”，“使天下得攻其过”；舜“置敢谏之鼓”，“使天下得尽其言”。舜时，还首置龙为纳言。进善旌，诽谤木、敢谏之鼓是中国信访制度的源头，纳言也可谓中国最早的信访官职。

　　随后，在西周时期周王朝设立了路鼓和肺石制度。秦汉时期的公车司法与诣阙上书、魏晋的登闻鼓与华表木、南北朝的谏鼓谤木与邀车驾，以及清代的叩阍制度。

　　由于受中央高度集权的政治体制的影响，中国古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上具有同质性，互有交叉，但相互之间又有不同。古代信访制度一般要求必须逐级上访，严控越诉、越级上访行为。因此，古代信访制度在维护统治阶级政权以及社会秩序的稳定上起到了相当重要的作用，开辟了一条民情上达的重要渠道。

　　2、新中国成立后的信访活动。中国共产党在建党初期积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他像关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视。亲自去煤矿了解了情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。1938年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要求到延安集体上访的事件。1949年8月正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。

　　新中国成立后，中央人民政府系统成立了3个单位受理人民来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。此后，全国人大常务委员会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门的信访办事机构。1954年至1957年，来信来访的数量猛增，信访机构也得到了进一步的完善。这一时期，信访机构创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。

　　文革开始后，信访机构处于瘫痪与半瘫痪状态。文革结束后，国家又开始恢复信访机构，并制定了相关法律法规。如1980年最高院发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》；以及1995年国务院颁布的《信访条例》等相关规定。

　　此外国家建立了相应的制度及机构。如1982年建立收容遣送制度（2003年已被废止）、2004年在胡锦涛总书记的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也相继建立了联席会议制度。

　　由此可以看出，信访活动由国家最初的鼓励到现在的控制，经历了一段相当漫长的过程。同时也从侧面反映出信访工作的复杂性与特殊性。

　　（三）信访的调整范围及信访机构的设置

　　1、信访的调整范围。信访的调整范围即指信访的调整对象。要了解信访的调整范围，首先必须对信访进行清晰的分类，中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。结合信访的概念以及信访的法律性质，我们不难看出信访的调整范围包括以下内容：

　　（1）公民的私权利遭到不法侵害却得不到司法救济的情况下；

　　（2）公民对公共权力之行使所采取的合理合法的监督。

　　2、信访的机构设置。信访机构即指处理人民群众来信来访问题的日常工作机构。信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其实质是国家机关的常设附属机构，一种秘书性质的机构。

　　根据2005年国务院颁布的《信访条例》第6条：县级以上人民政府应当设立信访工作机构，县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作机构或者人员，具体负责信访工作。因此，我国信访工作机构已形成了自下而上的垂直信访系统。

　　（四）我国信访制度与国外申诉专员制度的比较

　　从国外的情况来看，申诉专员制度起源于1809年瑞典宪法规定的“司法申诉专员（Justitieombudsman，简称Jo）”。按照有关法律的规定，Jo从有资格担任最高法院或最高行政法院法官的人士中选任，以维护公民的自由和权利为使命。Jo任期为四年，可以连任且没有退休年龄上的限制。但每年必须向议会提出年度报告并接受审查，不能获得议会信任的Jo得以投票过半数的表决结果被免职。

　　在南非，政府通过建立公共监察专员署来改善公共管理。公共监察专员制度有利于加强南非宪政民主的建设，加强民众对政府行为的监督。南非宪法特别规定，公共监察专员是独立的，它对国民大会负责。

　　我国是亚洲监察专员协会的成员，但我国的监察制度与真正意义上的监察专员制度有着很大的差异。首先，我国的监察机关属于政府系列，并没有完全独立，也正因为如此，我国的监察部门的权限受到了很大程度上的限制。其次，监察机关的监察范围仅限于国家公务员的操行，对政府公共行政管理领域内的行政行为监察几乎空白，这样使得监察机关对于我国信访活动的作用微乎其微。我国的监察制度与信访制度之间并没有建立起有机的联系。

　　不言而喻，我国的信访制度与欧美各国相比具有很大的差异性，因此我们不能简单的套用国外的申诉专员制度或者公共监察专员制度。如果不考虑我国的特殊的宪政体制和政治法律文化背景，无法真正将各国制度的精华提取出来，也难以创立适应我国国情的信访制度。由此笔者认为，要走出我国信访制度的泥潭，必须在国外制度的同时，应具体结合我国的法治、宪政体制的背景。

二、信访法律关系

　　依法进行的信访行为即可产生信访法律关系。信访法律关系是指信访当事人之间基于合法的信访行为所发生的信访权利义务关系，也即信访人与信访机构的权利义务关系。它包括信访法律关系主体、信访法律关系客体、信访法律关系内容三大构成要素。这一定义揭示了信访法律关系具有如下特征：①信访法律关系兼具私法性与公法性双重属性。“信访法”所调整的社会关系兼具民事法律关系和行政法律关系。②信访法律关系主体之间具有地位上的行政隶属性。信访一方当事人是公民、法人和其他非法人资格的社会组织，另一方当事人则是国家的行政机构及其领导人。③信访法律关系是信访法律关系主体之间的合法的信访行为而产生的。法律保障合法的上访行为，不合法的上访行为得不到法律的保障。

　　（一）信访法律关系主体

　　信访法律关系主体即指信访涉案人，是指参加信访法律关系，在信访法律关系中享有信访权利和承担信访义务的人，即信访当事人。一方是信访人，另一方则是信访工作机构或者领导人。在我国信访当事人主要包括公民、法人、非法人资格的其他组织、国家行政机关及其信访工作机构或者领导人。

　　信访当事人中，享有权利的一方为权利主体，也称信访当事人；负有义务的一方为义务主体，也称信访义务人。

　　（二）信访法律关系客体

　　信访法律关系客体是指信访法律关系主体享有的信访权利和负有信访义务所指向的对象。

　　笔者结合信访活动的性以及信访活动的范围和内容，认为信访法律关系客体主要包括以下几点：

　　（1）国家、社会和个人的基本经济、政治和精神文化财富。它是一般法律关系的客体同时也是信访法律关系的客体。

　　（2）物。它可以表现为一定的公民财产权利，如公民对自己所占有的财产性的物，因他人的非法占有而请求信访制度的救济情形。

　　（3）非物质财富。此类客体主要表现为知识产权以及其他与主体的人身利益相联系的非财产性的财富。如公民因他人对自己所有的知识产权被他人不法侵害时而请求信访制度救济的情形。

　　（4）行为结果。任何个体、集体或者国家的行为，都会引起权利人的利益需求，因此可以成为信访法律关系的客体。

　　（三）信访法律关系内容

　　信访法律关系的内容，是指信访法律关系主体之间所享有的信访权利和负有的信访义务。在信访法律关系中，双方当事人都享有权利和负有义务，而双方的法律关系从实质上讲具有一定的行政性。因此双方之间的权利和义务存在着不对等、不平等的状况。

　　信访关系的内容应从信访人和接访人具有的具体权利和义务来把握。对此笔者试图从信访人、接访人的信访权利之行使以及义务之履行角度进行粗浅简述。

　　所谓“信访权”是指公民、法人或者其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表述其意志的权利。国务院颁布的《信访条例》没有专章规定信访者的权利和义务，而是散见于该条例中的相关条文中。所谓信访义务，包括信访人的义务以及接访人的义务。信访人的义务是指信访人在信访活动中依照“信访法”所必须遵循的具体的从事一定行为或不为一定行为。接访人的义务也即接访人在信访活动中依照“信访法”所必须遵循的具体的从事一定行为或不为一定行为。

　　信访法律关系是基于信访人的依法提起信访事项而产生的，同时根据法律规范或者其他事实而发生变更或者消灭。

三、我国信访制度存在的问题、原因及现行的改革

　　（一）我国信访制度存在的主要问题

　　于建嵘主持的课题组认为现行信访制度主要有如下制度性缺陷，并产生了严重的后果：第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性。第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚。第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善。

　　笔者对上述观点予以认可，并结合上述观点提出自己的意见：

　　（1）涉法信访过多，缠讼问题严重，造成行政资源的浪费，占据了司法资源的巨大空间。涉法信访即指诉讼类信访，它是目前最叹为观止的奇特信访类型，它是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。我们不能否认此类信访中有冤假错案或者其他司法不公的情况存在，但是过多的涉法信访会攥取法院的合理资源，造成法院大量案件的堆积，影响司法机关的正常工作秩序，客观上造成司法裁判权威的消减。现实中常有这样的例子：判决书生效后，胜诉方到处找关系，申诉，上访，称法院不执行生效的判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极的到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或者法官徇私舞弊等。

　　（2）出现信访的组织化苗头。由于信访的无序性、随意性，越级上访普遍存在，且少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能进行信访活动的人员，组成数人甚至十人、百人、千人的信访队伍，统一行动，以此给信访处理部门施压。还有极少数不法信访分子，为实现其非法目的，煽动并利用其他善良的信访群众，误导大众，严重扰乱信访秩序，从而扰乱政府部门的正常工作。

　　（3）信访案件处理率不高。由于信访制度中缺乏有效、强硬的处理机制，于是层层转办、交办成为了主要的处理手段，效率十分低下。2003年国家信访局局长周占顺接见《半月谈》杂志采访时指出：当前群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上反映的是改革和过程中的问题；80%以上有道理或者有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。而正因为这可以处理的80%，信访机构没有及时处理好，导致社会矛盾被激化，个体的上访转变为群体性的上访事件。信访体制的缺陷也逐渐被暴露出来。

　　（二）信访问题存在的原因分析

　　（1）现行信访立法不完善，造成信访程序性和规范性缺失，信访人和信访工作部门权利义务模糊不清。由于信访立法的不完善，导致信访的管辖范围过于广泛，信访案件的内容繁杂，涉及到社会生活中的方方面面。管辖不明，管辖过广造成信访案件的增加，同时也增加了信访办理的解决难度，使信访部门处于非常尴尬的局面。

　　（2）人们法制观念淡薄，“弃法崇信”现象严重。基于我国法治的现状，普法的不到位，法律的不完备，依法办事，依法活动还没有深入人心。另外加上许多信访人的“清官”情结，期盼“清官”的随时出现来解决他们的实际问题，因此放弃了其他渠道而大量涌入信访这个渠道。

　　（3）社会矛盾解决机制不健全，信访机构背负过多包袱。由于我国正处于改革时期，的飞速发展带来了各方利益的调整，一些潜在的社会矛盾逐渐被激发出来。然而由于我国现行的矛盾与纠纷解决机制不完善，社会矛盾没有得到及时妥善的解决，形成了老矛盾——没有解决——新矛盾的出现，这样一种恶性循环。公民在没有其他矛盾解决机制的情况下，也只能选择信访这一途径来保护自己的合法权益。

　　（三）新信访条例的基本介绍

　　2005年1月10日，国务院总理温家宝签署了第431号国务院令，公布了新修订的国务院《信访条例》，新条例自2005年5月1日起施行。这次修订的《信访条例》是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，并贯彻党的十六大和十六大三中、四中全会的精神，全面落实发展观，按照以人为本、构建和谐社会和建设法治政府的要求进行的。新修订的《信访条例》，共分七章，分别是：总则、信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办、法律责任、附则。总共五十一条。与1995年《信访条例》相比，新增和修改共达六十四条。因此，修订的《信访条例》存在着不少亮点：

　　（1）拓宽了信访渠道，建立全国信访信息系统。旧版条例第二章“信访人”被新条例第二章“信访渠道”取而代之，以便更好的信访人的合法权益。畅通信访渠道是保障公民申诉权利，加强党和政府同人民群众相联系，疏缓社会紧张关系的重要举措。另外新条例第十一条规定，利用现有各级政府政务信息系统建立全国信访信息系统，并实现上下级政府互联互通。此举既有利于信访人查询，也有利于上级政府信访机构及时了解、指导和督办重要信访事项。

　　（2）建立了“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则。新条例主要加强了属地管理和主管部门的责任，这样有利于防止地方之间、部门之间以及地方和部门之间对信访事项相互推委。

　　（3）建立了信访责任制。新《信访条例》第七条规定，各级人民政府应当建立信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依法追究责任。

　　（4）加强了对信访人权益的保护。“保护信访人的合法权益”是新信访条例的重要原则，同时，“不得压制、打击报复、迫害信访人”也从原来的普通条款提升到总则中。

　　但是新信访条例尚存在一些不足和缺陷：

　　（1）主旨还是在于“束民”而不是“约官”，虽然把保障信访人的权利作为重要的原则确定下来，但同时又为各级政府打击迫害信访人预设了各种理由和借口。

　　（2）新信访条例在修订过程中存在立法程序上的缺憾，如事先没有举行专门的立法听证，没有通过媒体公布条例草案的全文征求民众的意见，立法程序明显缺乏公开性。

四、完善我国信访制度的必要性

　　（一）现行信访制度与法治的关系

　　法治即指法律的统治。它要求确认法律在实现社会治理过程和国家管理中的权威性与至上性。在“依法治国，建设社会主义法治国家”的口号已上升为宪法原则的背景下，政府在公共管理过程中对公共权力的行使尤为重要。

　　所谓“依法治国”，江泽民指出：“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”

　　有的学者提出，由于人们普遍存在的信“访”而不信“法”，客观上造成了人们对法制观念的淡薄，我国的司法权威也会因此而受到巨大的冲击，并将会阻碍我国的法治进程，信访制度的设立与法治的精神背道而驰。学术界也因此开展了关于信访制度存废的讨论。而笔者以为在新时期下的信访制度作为党和政府的一大重要的治国策略，必然与法治之间存在着千丝万缕的联系，它们之间彼此相互依存、相互制约，是一种辨证统一的关系。

　　（1）法治为信访制度提供一种制度环境和衡量标准。法治的根本目标是维护社会公平正义。在法治的环境下，法治为信访提供了一个良好的制度环境，信访工作应围绕着有利于法治建设的方向而展开，而对信访制度优劣与否的评价，主要看信访制度是否符合法治精神的要求。

　　（2）信访制度是法治得以实现的重要保障。任何一种制度的实现，都必须有一系列配套措施与之相适应。如果信访问题严格按照信访制度的既定规则得以妥善解决，那么信访制度将会推进法治社会的建设。反之，将起到延缓的作用。

　　总之，从信访制度可以折射出我国法治建设中存在的许多问题，而在法治建设过程中也可以折射出我国信访制度的弊端。两者之间相辅相成，互补余缺。

　　（二）现行信访制度与和谐社会的关系

　　党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的重要目标。并指出构建社会主义和谐社会的能力就是要坚持最广泛最充分的调动一切积极因素，妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾。按照大会的精神，进一步畅通信访渠道，密切党和政府与人民群众的联系，进一步创新工作机制，千方百计为人民群众排忧解难。

　　所谓和谐社会，是指社会各个层面、各种因素、各个环节之间处于有序协调的状态，其中涉及人与人、人与社会、人与等诸多关系。笔者基于信访制度的性质，认为信访制度与和谐社会之间存在如下的关系：

　　（1）信访制度是构建和谐社会的重要保障。公民上访，从本质上讲是相信政府的表现，是社会矛盾存在的客观反映，是一种正常的不可避免的社会现象。

　　搞好信访工作，及时发现上访苗头，把影响社会稳定的信访苗头和群体性事件及时纳入视野，对信访事项进行排序，筛选出群众关注的带有普遍性、倾向性的突出信访问题和集体性事件，集中时间、集中力量进行重点解决，及时处理，力争将信访事件消灭在萌芽状态，有效遏制大规模的集体上访事件，促进社会的和谐。

　　（2）构建和谐社会是信访工作的目标。《信访条例》第一条立法宗旨是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。信访制度的设立之初的目的就是为了使民众的声音顺畅上达给政府职能部门，政府通过这种机制来解决民众的实际困难，使人民内部矛盾得到及时的化解，各方面利益关系不断得到有效的协调，从而使社会处于一种有序、稳定、相对“平衡”的状态。

　　信访制度推动和谐社会的构建，和谐社会的构建又反过来促进信访问题的解决，两者相辅相成，形成一种良性循环。

　　（三）信访制度的重要作用及意义

　　信访制度在我国经历了五十多年的历程，它一直作为国家机器中的一种权力技术装置出现的，这种技术装置在促进国家机器的合理运转中起到了诸多积极的作用。在特色的社会生活中，特别是在上世纪下半期，有着诸多的功能和不少低估的作用。

　　（1）巩固政权。信访制度是一种政治手段，是为解决政治问题而设立的制度，其主要目的就是为了巩固政权。政府重视人民的来信来访其实质目的是为了拉近政府与民众的距离，走群众路线，以此获得民众的拥护，让广大民众对政府政权的认同。

　　（2）化解矛盾。我国地广人多长期处于封建社会，实行社会主义制度以及建立和社会主义市场的过程中，需要不断改革旧的体制，建立新的体制。而每一次的改革必然会导致众多社会矛盾的相伴而生，社会矛盾冲突的出现使得政府迫切需要通过信访制度来缓和矛盾。这种低成本、快捷的化解矛盾的功能是司法制度无法比拟的。也正因为信访工作的特殊性，其往往扮演着“社会安全阀”的角色，发挥了民意的“出口”的作用。

　　（3）监督官员。新中国成立后，腐败一直是困扰党和政府的一件悬而未决的问题，而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个重要的渠道，政府通过民众对官员的举报、申诉、检举等多种信访的方式来实行对其官员的监督。

　　（4）维护民权。在现阶段，当公民的合法权利受到侵害后，可以选择司法的救济方式，也可选择信访的救济方式。在国家设立多种救济途径的体制下，才能最大限度的维护民权。

五、完善我国现行信访制度体系的思考及基本思路

　　（一）推进民主政治建设，深化政治体制改革

　　民主属于上层建筑，它是一种政治制度。社会主义民主应真正体现人民的当家作主，使广大劳动人民作为国家的主人管理国家政权，享有国家制度所保障的充分的民主权利，体现最广泛的民主。

　　发展社会主义民主政治，必须坚持和完善社会主义民主制度。要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。保证各级政府职能部门的决策和行政行为更好的体现人民的意志。发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辨证统一。

　　而信访制度作为我国民主建设过程中一项政府的重要举措，其充分体现信访制度的民主性。政治的民主性要求政府依法处理信访人提出的信访事项，信访人应有序合理的参加信访活动，以信访制度的改革推进行政体制的改革，以此促进政治体制的改革。

　　（二）实现在法治框架下的信访制度改革

　　法治是相对与人治的一项治国方略。法治的基本要求可以用16个字来概括，即：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。我国目前信访制度出现的困境不是偶然的，它是长期沉积问题的暴露，是我们的国家政权没有能力在短期内解决大量公民权利方面积压的欠账，也是我们依法治国进程中不可避免的，必然要面对的。

　　目前信访制度所出现的问题，已经超越了信访制度本身的承载能力，已经上升为政权稳固与否的“情雨表”，“信访洪峰”预示着社会的重要危机随时可能爆发。社会和谐的稳定，不能靠压制甚至试图消灭上访来实现。

　　因此，笔者认为信访制度在当前的我国政治环境下，尤其是法治没有健全和完善的背景下确有其存在的理由，但是必须对我国现行信访制度进行改革，信访制度要在政治环境下不断变化的前提下进行不断的改革。信访制度的改革应循序渐进，但必须在法治的框架下实现信访制度的改革。

　　（三）树立司法裁判权威，降低诉讼成本

　　由于我国司法救济渠道不畅，诉讼费用过高，而信访的成本与诉讼相比较，有较大的经济优势。导致公民大量的信访案件、申诉案件流向政府设立的信访机构，造成信访机构的压力过大，从而导致信访案件的处理率不高；再者由于我国的法律的不完备、司法不公、道德信仰的缺失等一系列问题，我国现行信访的结构是以涉法类信访居多，突出表现为信访人要求对已经生效的终审判决书进行改判，即使法院的裁判正确也是如此。这类信访一般表现为滥访、闹访、缠访等。这样大大的消减了司法裁判在民众心中的权威，不利于社会的稳定。

　　因此，我们应针对目前的信访现状，树立司法裁判的权威性，增加民众对我国司法的认同感，减少涉法类信访，以减低信访机构的工作压力。进一步畅通信访救济渠道，减低诉讼费用，对于一些必须走诉讼程序的信访案件，尽可能的依靠司法的途径解决。

六、对我国现行信访制度的个人见解及建议

　　（一）建立具有中国特色的信访制度体系

　　要把我国信访制度建设成具有中国特色的信访制度，形成公民政治参与，公民利益表达的主要机制，笔者认为应做好以下几点：

　　（1）将信访机构与行政机关相分离。我国现行的信访机构是作为行政机关的附属机关而存在的，带有非常浓厚的政治与“人治”色彩。然而由于信访机构的附属性，其并没有相应的行政职权，在信访案件的处理过程中往往要求信访机构对行政机关负责，并征求行政机关的意见，导致信访的行政干预性极其突出。国家由最初的鼓励人民信访转变为现在的压制，采取一些行政手段进行“截访”、“抓访”。这种做法只能反过来刺激信访量的增加。因此，如果将信访机构从行政机关中独立出来，并赋予其充分的信访处理职权，那么，信访将呈现出强大的生命力。

　　（2）建立具有中国特色的人民代表大会监督专员制度。考虑国外的申诉专员制度与监察专员制度的优越性，并结合我国的权力机制与国情，笔者建议，应建立我国特色的人民代表大会的监察专员制度。在社会主义国家里，民主体现为人民当家作主，然而要真正实现人民当家作主，则必须将权力赋予代表人民利益的机构。具体到信访工作，也是如此，人民内部的矛盾以及人民与政府之间的矛盾，只有通过代表人民利益的机构来处理，即人民代表大会监察专员制度。

　　因此，建立具有我国国情的信访制度体系既符合我国的现状，也符合广大民众的要求，具有非常重要的现实意义。

　　（二）完善社会矛盾与纠纷的解决机制

　　自改革开放以来，我国社会的矛盾与纠纷不断增加，导致我国信访案件的自上世纪90年代中期以来，不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，引发了持续上升的“信访洪峰”。持续上升的爆炸性信访让信访工作机构承受了巨大的压力，这样既不利于问题的解决，也将会引发新的问题。因此，我们应从完善社会矛盾与纠纷的解决制度的角度，建立健全除信访制度以外的矛盾解决机制，缓解信访机构背负的过多负荷。笔者结合现阶段我国的矛盾的焦点以及矛盾解决机制认为，我国应从以下几点来完善：

　　（1）充分发挥法院在处理社会矛盾与纠纷中的作用。针对涉法类信访，法院在处理这一类矛盾中的应扮演至关重要的作用。对此，我们应从以下几方面把握：①强化审判监督制度，提高司法的公正，树立司法的权威性。②严格监督法官的从业行为，强化法官的专业素质和个人魅力。③强化法院在矛盾调解中的作用，对于能调解的案件尽量进行调解，但法院的调解应基于双方当事人的自愿，并本着公平的原则进行。

　　（2）充分发挥律师在处理社会矛盾与纠纷中的作用。律师作为我国法治力量的重要组成部分，在处理社会矛盾中有其不可忽视的作用及效果。对此，我们也应从以下几点把握：①律师参与信访接待。律师参与信访接待，有利于为政府分忧，为百姓解难，有利于构建和谐社会。②律师为信访人提供信访法律援助。这样有利于信访人依法信访，维护信访秩序。③律师事务所成立信访的法律服务机构。

　　（3）建立村民自治制度，发挥社区在处理居民矛盾中的作用。这样有利于将矛盾充分化解在基层，将矛盾解决在最初状态，维护基层的稳定。

　　（4）进一步发挥《行政复议法》和《行政诉讼法》在化解行政类纠纷中的作用。我们不能否认，自《行政复议法》和《行政诉讼法》出台后，在解决行政类纠纷中起到了“主角”的作用。但是由于现行《行政复议法》和《行政诉讼法》在立法上存在的不足，往往处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬。因此，从立法上完善《行政复议法》和《行政诉讼法》，对化解行政类纠纷将有十分重要的作用及现实意义。

　　因此，完善我国的社会矛盾与纠纷的解决机制，对充分发挥信访制度在社会矛盾中缓冲阀、润滑剂的作用有着深远的现实意义。

　　（三）从立法上完善现行信访制度

　　本文前部分已指出我国现行信访在立法上的缺陷，因此完善我国现行信访制度的立法是完全必要的。笔者结合前文所述的信访弊端，认为应从以下几点完善信访制度的立法：

　　（1）提高信访立法的地位和效力等级。2005年实施的《信访条例》的颁布机关是国务院，这与信访的宪法地位并不相称。信访作为由宪法确定的公民基本民主权利和国家的基本民主制度，宜由全国人大制定具体的来加以保障。

　　（2）明确信访机关的法律地位及权利义务。我国目前的《信访条例》并没有对信访工作机构的法律定位问题加以明确，而且权利义务不清。众所周知，权利明晰，责任才能明晰，对于信访也是如此。

　　（3）完善信访的立法程序。现行的《信访条例》在修订过程中存在立法程序上的缺憾，因此应事先举行专门的立法听证，通过媒体公布条例草案的全文征求民众的意见，充分体现立法程序公开性和法律的民意性。

　　（4）完善信访终结制度。建立信访终结制度的目的就是为了避免重复上访，合理制约公民的信访权，以防止公民信访权的滥用。但是信访终结制度的建立务必要做到合理，在合理合法的范围内制约公民的信访权。

结语

　　我国信访制度的产生与存在有其一定的背景，这一制度曾经一度在保护公民合法权利的实现，维护社会稳定等方面起到了重要的作用。但是随着新形势的不断变化，特别是我国和政治改革的不但深入，各种社会矛盾不断增加，我国现行信访的“人治”弊端也逐渐暴露出来，“信访洪峰”的出现向我国信访制度提出了挑战。我国现行信访制度的根本出路是对现行的信访制度进行制度上的改革，完善现行信访制度，但是信访制度改革是一个循序渐进的过程，不断的改革是必须的，但是改革的基本思路必须符合法治的内在要求，从大方向和基本思路上把握信访制度改革的基本方向、目标和手段，明确信访制度近期目标和远期目标。

　　我国信访制度经历了五十多年的风风雨雨，见证了新中国政权五十多年的成功与挫折。随着我国建设社会主义法治国家的进程的加快，我国信访制度的改革也将成为我国社会主义法治的历史见证。我国未来的信访制度在法治的背景下，将具有更加合理的定位，为民众、政治和法律提供更好的服务。

注释与

　　（一）、法律法规

　　1、《中华人民共和国宪法》；

　　2、《信访条例》；

　　3、《人民法院规范和完善申诉来访制度的若干规定》。

　　（二）、参考书目

　　1、专著

　　（1）、郑欣：《乡村政治中的博弈生存》，中国社会出版社，2005年4月第1版；

　　（2）、中国行政管会：《信访学概论》，中国方正出版社，2005年3月第1版；

　　（3）、毛泽东:《毛泽东选集》，人民出版社，1997年版。

　　2、编著