立法与执法的悖论

　〔内容摘要〕  我国自确立了法治的治国基本方略以来，立法工作取得了显著的成效，但是也存在着大量立法与执法间的失衡状况，影响了我国法治建设的进程，的权威性受到了一定程度的破坏。本文通过对立法与执法的悖论的分析，试图能找出解决矛盾的途径与方法。

　　【关键词】  立法  执法  悖论

　　社会的与进步期待着法治秩序的建立，的发展更加迫切的需要建立一个法治国家，作为其体制、体制改革的保障。我们所讲的法治，“其核心问题是依法办事。同时，它作为一种治国的思想、方式和体制，又直接涉及政治体制与司法制度”[1]。法治国家“就是指主要依靠正义来治理国政与管理社会从而使权力和权利得以合理配置的社会状态”[2]。“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”在1999年3月作为治国基本方略被正式写进宪法，对依法治国和法治予以了宪法上的确认。依法治国基本方略的贯彻实施，离不开两个必要的条件：一是具有完备的社会主义法律体系；二是法律能够得到不折不扣的执行，包括执行所必备的保障措施。法治，究其本质就是要对权力掌握者行使其权力进行限制，以防权力被滥用而侵害公民合法权益。它要求执法者守法，行政必须依法，司法必须独立、公正。然而我国的法制建设的现实状况中立法与执法并不能达到法治所要求的那样，并在某些方面形成了立法与执法的悖论。

　　一、有法可依与有法难依

　　依法治国的治国方略一经确定，为了有法可依，在中华大地上掀起了一阵轰轰烈烈的立法热潮，无论是中央还是地方都在进行大规模的立法活动，一时间立法数量骤增，调控范围极其广泛，为执法者有法可依，依法办事提供了保障。但是作为执法者面对这些立法却陷入了有法可依与有法难依的执法困难的尴尬境遇中。立法膨胀是造成这种局面的主要原因。形成原因主要表现在以下几方面：其一，立法的调控范围扩大。过去我国一直处于计划经济体制，法律调控的范围相对比较狭窄，法律主体、法律关系比较单一，加之受各方因素的影响，立法工作在原理、制度、技术上都比较落后，立法数量有限。计划经济逐渐向市场经济转轨，出现了许多新生事物，即有的法律已经不能满足政治、经济、文化、社会、生活等各方面的需要，法律的调控范围之广和内容的广度与深度与之过去不能相比。其二，追求立法速度和立法数量。在我国积极推行法治的同时，一些有立法权的机关一味的追求立法速度，将“依法治×”泛化，立法速度越来越快，各种名目的法律、法规、规章纷纷亮相，立法数量急剧增加，由于立法不讲究性，缺乏充分的论证和技术支持，随意性较大，缺乏可操作性，使得立法数量与质量不成正比，许多地方性法规、行政规章旨在保护地方利益，与其上位法的法律规定相抵触，有些甚至与宪法相抵触。

　　如上所述，大规模立法、立法质量低劣、操作性差使得执行者在执行法律时倍感执行的困难。由于立法数量庞大且更迭迅速，执法人员对法律需要大量时间去理解和掌握，以赶上立法的步伐，在现实中执法人员不太可能在短时期内做到与立法相适应。所以也就不可能正确的适用法律，执法人员依旧按照过去的模式运作，形成了立法与执法的脱节。加之立法的粗糙，可操作性差，使执法人员在适用法律时虽有法可依，但在现实的社会生活中却无法操作和适用。出现法律虚置的现象，浪费了原本就有限的立法成本。法律是需要具体的执法机关和执法人员去执行才能得以实施，数目庞大的法律要得以实施，必定要投入更多的执法成本，就我国目前的状况，这样的高成本无疑对国家、政府、人民乃至整个社会都是沉重的负担。依法治的要求，执法者在守法的前提下执法，其执法就是守法，可是其执法时依据的法律因法律间的冲突或者因可操作性差而无法执行时，使执法者两难境地，此时，法治亦不能实现。

　　二、严格执法与消极抵制法律

　　执法者必须依法办事，这既是法治的要求又是执法者的职责所在。在现实中执法者会利用法律的漏洞，消极的抵制法律，也就是我们通常所说的钻法律的空子，规避法律。执法者因其特殊的身份，必须是守法的典范，规避法律、消极抵制就其性质本身就是违法行为，同样对法治建设具有破坏作用，且这种破坏作用远比普通公民规避法律的影响更大。执法者在其所属的领域中比普通人更具专业知识和法律知识，其消极抵制法律的行为更为隐蔽。以司法机关为例，若法院出于某种原因消极抵制法律，其后果势必影响到审判的公正。法院在各种案件的审理中担当的是裁判者的地位，其诉讼地位是中立的，法律为了审判的公平、公正规定法院不得主动上门找案件，可是现在许多法院主动上门找案件，解决纠纷，美其名曰是为了减少诉讼纠纷，有利社会稳定。这种情况在其他各司法机关都不同程度的存在，行政管理机关更是突出。2004年7月1日，曾出台《航班延误经济补偿指导意见》的若干规定：“航空公司因自身原因造成航班延误标准分为两个，一个是延误4小时以上、8小时以内；另一个是延误超过8小时以上。这两种情况，航空公司要对旅客进行经济补偿”，在该条规定中的时间标准是4小时以上，按照合同法第299条之规定，“承运人应当按照客票载明的时间和班次运输旅客”，既然是合同关系，航班延误本属违约，因为除不可抗力的原因以外，航空公司航班延误大多是因其自身原因引起，那4小时之内的损失为什么要旅客替航空公司承担呢？民航总局作为一级行政主管部门制定这样的规定，强行为旅客增加义务，减轻航空公司的责任，虽名曰“指导意见”，实为规避法律，且通过一定的程序将其合法化了，类似案例不胜枚举。

　　究其原因，其一、立法机制不甚科学，法律的创制上有严重的漏洞和缺失；其二、我国的自觉守法的意识一向淡薄；其三、受经济利益的驱使。许多权力机关为其地方利益或部门利益，利用我国立法机制和法律创制上的缺失，从立法上做文章，将地方利益、部门利益法制化。有的“借壳上市”，把自己制定的规章通过人大及其常委会或者政府变成法律、法规和规章；有的乱加变通，曲解法律精神，断章取义，为我所用，制定部门规章或“红头文件”，保护和扩大自己的权力和利益，尤其是审批权、收费权、处罚权等实质性权力。同时，在一些人的观念里，法律的制定和实施不过是为了便于政府及其官员对社会、对民众进行管理，至于法律自身的不平等、不公正、不严密，普通公民是没有多少质疑权和修改权的。种种思想误区的存在，给一些擅长以权谋私、打法律擦边球的人提供了可乘之机。

　　以上所述悖论对法治建设有着严重的危害性。立法的膨胀还导致执法的效率低下，使得执法呈现为：有法不依、有法不能依、有法难依的状况。这种情形若长期存在，会使执法者养成一种不严格执法、法外执法的习惯，对公民合法权益不能提供稳定有效的保障。当制定后不能有效执行实施，法律就如同废纸，人们就会对法律失望，不予信任甚至于蔑视，使法律丧失其应有权威性。立法的泛滥不仅给执行机关的执法造成困难，而且给公民的守法也带来困难，大量的法律、法规、规章一般公民不可能完全明晓，就有可能违法，因为“制定的准则越多，违反准则的人就越多”[3]，接下来违法又必究，于是法治继而转化为暴政。再则高额的立法成本和执行成本无论对国家、对人民、对地方政府和各执行机关都将是沉重的负担。

要解决以上立法与执法间的悖论，消除由此带来危害，应当从以下几方面着手采取措施：

　　第一、完善立法权限划分和立法监督机制

　　我国的立法有两种方式，即法定立法与授权立法。法定立法的立法权直接来源宪法和法律，而授权立法的立法权则是来源于立法权的转移。这两种立法方式都需要有立法权限的明确划分。目前，我国宪法对各立法主体之间的权限未作具体规定，宪法在配置立法权限时，使用了几个不同的范畴来表达。即全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律，制定行政法规，用“根据”原则对行政机关的立法权限作了基本的界定；省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，用“不抵触”原则界定了地方的立法权限。立法法虽对立法权限的划分有所规定，但依然不甚明确。为维护国家的法制统一，适应体制改革，有必要进一步明确各自的立法权限。1、对法律、行政法规、地方性法规及规章各自规定的事项范围作明确规定。2、划分中央与地方之间的立法权限。3、明确中央可授权地方立法的范围，授权应当具体；4、划分全国人大及其常委会与国务院的立法权限。

　　鉴于授权立法是立法权的转移，而且授权立法的数量庞大，为保障授权立法的质量，防止被授权者背离授权目的和范围，必须要加强立法监督，以最大限度实现授权者的立法意图。可以采取事前控制，事后监督的方式进行。事先在程序和实体上进行控制和监督，事后以批准和备案方式再次监督。我国还应当确立违宪审查制度，充分发挥司法监督的作用。目前我国人民法院也具有一定的审查权，但仅限于鉴别和判断，并无权宣布其因违宪、违法而无效。对于授权立法应确立明确且广泛的司法审查制度，从而真正发挥司法监督的作用。

　　第二、控制立法数量与质量

　　转变“有法必无法好，法多比法少好，快立法比迟立法好”这种绝对化的立法指导思想和观念，对法律的数量与质量进行适度的控制。法律不是万能的，也不是无所不包的，有许多社会关系是可以通过其它诸如道德之类的规范形式来进行规范的，没有必要事无巨细均由法律来进行调整，这样就可以缩小法律的调整范围，从而减少立法数量。立法质量也是值得特别关注的，提高立法质量和档次对法律的有效执行具有重大意义。立法中人员素质非常重要，立法参与者一定要具备法律主业知识。一名小学学历程度的人大代表对于一部法律或一个法规的创制可能具有极高的政治觉悟，但未必具有专业法律技能.立法应当是公意的体现，而非个人意志过长官意志的体现。也不能是国家政策的推行手段，而应当建立在民主和宪政的基础上，只有这样所立之法才不为“恶法”，才能被广泛遵从。

　　第三、保持立法与执法的协调

　　立法者不能只负责创制，还应当更多的从执法和守法的角度去考虑。法治是具有整体性和统一性的，立法者应从多方面考虑一部法律、法规、规章的现实效用，立法应与执法、守法同步，共同构成法治体系，若它们的状况失衡，某个环节欠缺，则整个法治系统就会遭到破坏。法治的统一性不仅要求立法者的素质提高，也要求执法组织健全，执法人员队伍素质的提高。

　　[1] 沈宗灵主编：《法》，北京大学出版社，1994年7月版，第185页
　　[2] 张文显主编：《法理学》，法律出版社，1997年10月版，第241页
　　[3] （美）杰克·D道格拉斯，弗兰西斯·C·瓦克斯勒 著：《越轨社会学概论》河北人民出版社 1987年版 第400页