国际非政府组织有关问题的思考

 内容摘要：全球化背景下的国际非政府组织迅猛，已成为影响世界发展进程的重要力量，其对我国发展和社会稳定的影响日益突出。非政府组织的两面性与工具性不容忽视。我国已进入改革发展的关键时期，应因势利导，趋利避害，加强对国际非政府组织在华活动的管理和利用，使其在构建和谐社会、促进发展中发挥积极作用。

    关键词：国际非政府组织  国内活动现状  依法管理

    The  consideration for International NGO involved problems

    Abstract: Under the global background, NGO is developing rapidly, it also has becoming an important power which effecting on the course of the world development. The influence of NGO to our country’s economic development and social stability has become prominent increasingly. However, we cannot ignore the dual character and instrumentation of NGO. Nowadays, our country has entered the critical period of reform and development, on one hand, we should make the good of use of NGO, on the other hand, we must avoid it’s shortcoming. Only we strengthen the administration and utilization of the NGO, can we make it play positive part on constructing the harmony society and stimulate the development.

    Keywords:：International NGO  Domestic activities actual state   Management according to law

    随着我国市场经济体制和社会多元化不断发展，各种非政府组织异军突起，特别是二十世纪九十年代以来，国内外非政府组织在我国发展迅速，活动涉及的领域多、范围广，已逐步成为影响社会发展进程的一股重要力量。非政府组织尤其是国际非政府组织的两面性与工具性不容忽视。如何全面认识国际非政府组织，怎样加强对不断涌入的国际非政府组织活动的管理，趋利避害，已成为需要我们积极妥善应对的重大现实课题。

    一、国际非政府组织的发展

    （一）非政府组织的概念。非政府组织，Non－GovernmentalOrganization，简称NGO，也叫Third Sector(第三部门)。目前国际社会对非政府组织定义各种各样，联合国经济社会事务部非政府组织科的解释是：非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。非政府组织面向任务，由兴趣相同人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的参与。它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和执行国际协议。国际社会普遍认为非政府组织的主要特征应包括：合法性、组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、公益性、非暴力性和非政治性。

    （二）非政府组织的发展历程。作为国际行为体之一，非政府组织的渊源甚为久远，中世纪的罗马天主教会就是最重要的跨国行为体。国际上首次使用“非政府组织”一词是1945年《联合国宪章》第71条款。在十九世纪五六十年代以前，由于受社会发展、公民意识等因素制约，非政府组织发展极为缓慢，且活动主要局限于传统的慈善事业。从十九世纪五六十年代至二十世纪初叶，由于自由结社权的普及和公民社会的兴起，非政府组织开始从传统慈善事业向公民慈善事业转型，逐步趋向组织化、专业化。二十世纪初叶至第二次世界大战之前，以基金会的创立为标志，出现了各种类型的非政府组织，包括工会、职业联合会、大型慈善组织、致力于互助和社区发展的民间组织、青年人的组织、提倡道德和宗教价值的组织等，非政府组织进入了成长期。第二次世界大战之后，随着全球国际交往的日益增多、通讯和革命、全球相互依存度的增大以及全球化导致的大量跨国问题并因此呼唤国际努力，非政府组织得以较快发展，此后一直到八十年代，非政府组织以平均每年5%的速度增长。二十世纪八十年代以来，随着苏联解体，冷战结束，全球化进程加快，非政府组织在全球范围迅速崛起，开始对各国内政外交及国际事务发展影响和作用。目前全球非政府组织的数量多达数百万个，其中各类国际非政府组织超过五万个，覆盖了全球200多个国家和地区。在美国，非政府组织已经超过了两百万个，资产超过两万亿美元，工作人员超过九百万人。

    （三）非政府组织发展动因。从非政府组织发展过程我们可以看出，非政府组织虽然很早就诞生了，但一度发展缓慢，直到冷战结束后才蓬勃发展，主要原因：一是人们的思想观念、需求在不断发生变化。随着时代发展、社会进步，人们的社会责任感和主人翁意识不断增强，同时对政府机构的依赖和信任程度在逐步减弱，甚至产生怀疑，而乐于自己组织起来解决某些社会问题。二是世界格局发生了深刻的变化。冷战后，两极格局瓦解，多极化趋势明显，和平与发展成为时代的主题。国家利益、社会制度、国家体制、意识形态等方面的重新认识和定位，引发了各种政治力量的重新组织组合。“公民社会”的理念正在被越来越多的人们所接受。非政府组织在这场大变革中，以其高于个人、低于政府的面目和非传统政治运动的形成，在整合社会、体现多元价值方面显现了独特的能量。三是全球化的快速发展。资本主义体系的全球扩张、经济技术资源在全球范围内的最优配置导致了大量全球问题的兴起，加大了各国政府治理经济社会的难度，新旧国际政治经济秩序的矛盾和冲突日益凸显，使长期以来民族国家是唯一国际行为主体的国际关系发生了重大变化，国际关系领域中陆续出现了非国家行为主体（主要有政府间国际组织、非政府间国际组织、跨国公司）。由于非政府组织与拥有强力机构和强制手段的主权国家和政府间国际组织相比，具有柔性形态的一面，与跨国公司追逐经济利益相比，又有非营利性的一面，从而使各国民众对非政府间国际组织的认同程度越来越高。甚至有学者认为，非政府组织（公民社会）是除政府（民主政治）、跨国公司（市场经济）影响世界发展进程的第三大力量、第三部门。四是联合国的鼓励与欢迎。联合国对非政府组织的作用一贯相当重视，早在成立之初就同非政府组织建立了密切联系，并逐步建立和完善各种联系机制。1945年旧金山会议通过的《联合国宪章》第71条明确规定：“经济与社会理事会得采取恰当办法，俾与各种非政府组织会商有关本理事会职权范围内之事件”；1946年联合国经社理事会开始给予某些非政府组织咨商地位；1968年，联合国经社理事会在与非政府组织多年合作经验的基础上，通过了1296号决议，进一步完善非政府组织在联合国框架内活动的具体要求和规定；二十世纪九十年代，联合国对自身局限性和非政府组织作为合作伙伴潜力的认识进一步加深，将非政府组织的参与视为促进联合国实现确定目标的一个重要渠道。1996年，联合国经社理事会通过了第1996/31号决议，进一步承认了在各国和各地区活动的非政府组织，进一步加强与各种非政府组织的联系与合作。现任联合国秘书长安南更是给予非政府组织以极大的肯定和支持，称非政府组织是联合国“不可或缺的伙伴”。2005年安南向59届联大提出的一揽子改革计划中强调对全球共同关注的所有问题，要尊重达成共同的意见，包括非政府组织的意见。五是一些国家政府的支持。一方面，西方国家由于“公民社会”比较发达，其非政府组织发展较为成熟，因而他们就积极利用非政府组织这种“软实力”开展跨国活动，影响国际议程，向发展家推销西方的民主政治理念。一些非政府组织则秉承政府的意志，积极充当政府渗透和颠覆所谓不民主国家的“第五纵队”，在活动中潜移默化地宣扬西方民主思想，传播西方民主理念，营造西方民主潮流，积极构建西方民主体制。另一方面，许多发展中国家为获取外援和抵御西方意识形态的进攻，也在大力发展本国的非政府组织。

    二、国际非政府组织在中国

    （一）非政府组织在中国发展概要。传统中国的“国家”有养民、教民的政治责任；新中国成立到改革开放以前的制度设计与安排，都具有明显“强国家、弱社会”的特征，非政府组织缺乏生存与发展的必要条件。因而在1978年以前，中国（大陆，下同）的非政府组织发展极为缓慢，甚至在“文革”时期还出现基本消失的现象。

    1978年以后，中国相继进行了经济体制改革、政治体制改革和社会改革，原有的政治化、行政化、一体化的社会走向开放化、市场化和多元化，政府的职能逐步向“小政府，大社会”转变，人们的价值取向从“义务本位”逐步转向“权力本位”，个人及各种利益团体的主体意识、社会意识、参与意识不断增强，对社会自我管理和社会监督的需求不断提高，国家与市场、国家与社会的关系面临深刻的变化和调整，各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位。特别是二十世纪九十年代以来，我国经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，使社会阶层结构发生了深刻变化，各阶层之间利益日趋多元化，各自需要不同的利益代言人，而非政府组织的多样性恰恰反映了人类利益需求的多样性和社会性，在此背景下，非政府组织在中国如雨后春笋迅速发展。国际非政府组织特别是发达国家非政府组织凭借其健全的组织、雄厚的实力、规模大、活动能力强等优势，开始大量涌入我国。

    资料显示，目前全国各种形式的非政府组织已经超过百万，数千个国际非政府关注中国发展，在我国活动的国际非政府有500多个，每年的资金投入2亿左右美元。

    （二）国际非政府组织在中国的基本活动情况。目前在中国活动的500多个国际非政府组织种类众多，既有宗教机构、人道主义救援和发展机构，也有私人基金会、专家型非营利的咨询和项目执行机构、宣传机构、专业协会、互助及自助组织，还有政策研究思想库；涉及的领域广泛，包括政治、经济、文化、社会的方方面面，开展的活动项目涵盖赈灾、教育、环境保护、卫生健康救助、劳动权利和倡导、野生动物保护、实用技术的推广、能力建设、文化保护、公共政策研究、社区发展、社会福利、城市规划、职业培训、志愿活动、妇女权利、国际交流、商业发展、民主、培育和发展本土非政府组织等等；活动范围覆盖全国各省自治区直辖市；活动的方式既有宣传倡导，也有项目运作，还有相互合作；活动主要服务对象为各弱势社会群体。在我国活动的国际非政府组织中，环境保护和扶贫开发两大领域活动相对突出，影响较为显明。

    在环境保护方面。他们积极开展各种形式的环保倡议和实践活动，举办包括电视讲座在内的各种讲座、培训、演讲等环境意识教育活动，举办各种形式的环保研讨会、经验交流会、座谈会等；推动和促进环境保护领域的公众参与活动，研究并积极推动环境保护领域的公众参与机制的建立；对环境保护的资助活动，为有关资源和环境保护的活动提供资金、设备、技术等方面的资助或援助；开展各种形式自然资源和环境保护的项目活动，包括野生动物等生物多样性保护，自然生态的维持和保护，植树绿化，水质净化，大气污染的控制和处理，沙漠化防治，黄河上游水土流失问题的治理，社区环境保护，垃圾分类，资源再利用等等；开展环境保护和技术的研究、开发及其普及活动，通过开展相关学科和技术的研究及其开发、应用，积极推动中国环境保护科学和技术的发展；对环境污染受害者开展咨询等援助；积极推动环境保护的国际交流活动，积极提供有关的信息、资金、设备、技术等支持。

    在扶贫开发方面。积极开展包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、卫生健康扶贫、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等在内的各种扶贫及开发活动，在消除贫困方面作出了积极的贡献。主要活动：通过直接提供包括资金、物资等经济资源的方式，力图改变贫困人口的生活状态；通过提供资金、物资委托相关部门修建校舍，或救助贫困地区的教师、学生，力图改变贫困地区的教育环境、改善教学质量，增加贫困人口特别少年儿童受教育的机会；通过开展项目，特别是伴随项目开展的各种形式的培训，将大量有用的信息和技术技能传授给受益人，使他们通过参加学习和直接应用，努力掌握这些技术技能，从手段和方式上改变贫困人口的生活状态；在开展项目过程中，在投入资源的同时，启动受益人的责任心和积极性，并引导当地建立起有约束功能的信用链及其关系制度，从社会资本、生产制度、理念上改变贫困人口的生活状态；利用长期开展项目的过程中逐步积累的经验、知识、技能，更直接和有效地针对不同地区、不同人群、不同贫困层的不同问题开展具体的、有针对性的扶贫活动；协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策；协调、筹措社会资金开展扶贫开发活动；与各种社会救助力量（包括“草根”组织）的合作，共同开展扶贫开发活动；培育、发展本土相关非政府组织。

    （三）国际非政府组织对的影响。国际非政府组织大量涌入是中国改革开放、市场与民主法制建设的必然结果。在积极影响方面，许多国际非政府组织已经并将继续在化解社会矛盾、保护弱势群体、改善政府与社会间的关系、提供公共服务等方面发挥积极作用。

    由于国际非政府组织的两面性和工具性，它可以并已经成为西方大国对外扩张的利器，因为通过非政府组织进行对外干涉扩张要比赤裸裸的武装入侵隐蔽得多，也比较容易得到被干涉国家的民众接受，其对我的消极影响也日益显现。一是冷战结束以后，西方国家并未放弃冷战思维，一方面强调西方民主、人权等意识形态与价值观，一方面以军事干涉与渗透追求霸权、推行强权政治。《2004－2005年度美国支持人权和民主的记录》公然声称：“美国支持人权与民主的政策以最终铲除暴政为目标。美国以促进民主为对外政策的基石。”“为了实施美国促进人权与民主的战略，美国广泛采取外交、信息和经济手段，促进各项对外政策目标的实现。美国官员与全球各国政府、多边机构、国际组织、非政府组织和有关个人进行合作，鼓励改善人权和向民主过渡。”为此，美国等西方国家普遍利用非政府组织，通过对外援助与推广民主，从事干涉他国内政、制造动乱乃至颠覆所在国政权的活动。发生在东欧的“颜色革命”，除了其国内政治体制、社会原因、地区差别和文化等原因外，国际非政府组织的插手是一个不可忽视的外部因素。美国等西方国家非政府组织对自己在独联体“颜色革命”中的作用并不讳言。美国国会资助的国际共和学会负责人杰弗里在吉尔吉斯斯坦政变后承认：“要不是美国在吉尔吉斯斯坦所做的一切，阿卡耶夫应该仍在执政”。在中国，一些激进维权、暴力抗税、公开抗法等群体性事件背后，就有某些西方非政府组织的身影。二是各种涉我性的境外恐怖势力、敌对势力常常利用某些国际非政府组织开展活动，甚至以某些国际非政府组织面目出现，在国际上破坏、诋毁我国的国际形象；在国内借维权等名义积极插手人民内部矛盾。三是当局利用某些国际非政府组织作为其推动“台独”的特殊工具，积极扩大台湾的国际能见度，拓展国际活动空间，挑战一个中国原则。

    三、对国际非政府组织管理

    目前，中国已进入人均ＧＤＰ1000—3000美元的“黄金期”与“矛盾凸显期”，同时也是国际非政府组织在中国活动的活跃期。加强对国际非政府组织的管理，趋利避害，对全面建设小康社会、有效疏缓社会矛盾与保持社会稳定、构建和谐社会意义重大。

    （一）国外对国际非政府组织管理。在美国等西方发达国家，由于国家管理体系较完善，公民社会发育程度高，对非政府组织的管理大都利用多于防范。在宏观上普遍通过行政机构、规章、社会监督、职业自律等进行掌控；在微观上，除依法适度监管外，政府一般不干预非政府组织的内部运作和具体事务，还努力为非政府组织的活动创造比较宽松的环境。而对少数完全反政府的、极端的、攻击国家经济和安全的非政府组织则通过经济、行政、司法手段加以监管和惩戒。美国没有专门针对外国非政府组织在国内活动的立法，但《外国代理人注册法》中含有关于管理外国非政府组织在美活动的相关规定。其主要内容包括：代理任何外国非政府组织的个人或组织，须在10天内向美国司法部注册，注册内容包括姓名、地址、住处、活动性质、雇员情况、资金来源、正在或将要从事的活动、代理与被代理者之间的协议?；须定期（每6个月）向司法部提交活动情况报告；向公众发放宣传资料时要标明代理者并向司法部报备；须妥善保管组织机构的各类工作文档和纪录等等，并对故意违法者作出了罚款、监禁或按照《移民和国籍法》有关规定处理。英国无专门规范和管理国外非政府组织的法律，也无专门负责管理外国非政府组织的政府机构，外国非政府组织在英活动，只需按英国《公司法》要求注册，并交纳20英镑登记费和最新报表等相关资料，即可在英开展活动，政府不干预。法国对外国非政府组织的管理，既无法律法规，也无管理机构，但在法长期活动的外国非政府组织，需要得到政府的同意并注册。德国、瑞士迄今为止，未就管理国外非政府组织制订专门法规，也未设立专门的政府机构对其进行管理。

    在发展中国家，由于公民社会发育程度不高、法律体系欠完善、政府缺少治理经验等原因，多数发展中国家对国际非政府组织尚未形成比较系统有效的监管办法，普遍采取防范为主、适度利用的基本政策，通过外交、情报、立法、机制等方面进行综合治理。而非洲、中东的一些国家则严格限制甚至禁止非政府组织活动。古巴没有涉及外国非政府组织的法律法规，不允许外国非政府组织在古设立分支机构或进行单独活动，但允许其与古国内组织进行项目合作，从事有益于经济社会发展的活动。古对此类活动控制较为严格。土耳其对国外非政府组织主要通过《宪法》、《民法典》、《刑法典》、《结社法》、《基金会法》等法律及《基金会管理总局组织和职责条例》等一系列规章条例，进行严格的规范。从国外非政府组织在土设立代表处、开展活动，到土政府对他们的检查、监督和处理等都做出了比较具体的规定，把国外非政府组织的管理工作严格纳入法律轨道。其主要做法有：通过建立严格的准入制度、制定国外非政府组织在土活动的“行为准则”进行事前管理；通过法律规定每年必须提交包括一年来所从事的主要活动情况及财政收支情况的报告，进行事中管理；对从事违反法律活动的非政府组织按照法定程序给予罚款或取缔，进行事后管理。蒙古、津巴布韦、坦桑尼亚等国为协调和规范非政府组织的活动，制定了相应的《非政府组织法》。针对西方非政府组织的颠覆活动，独联体的部分国家已引起了警觉，并采取了积极防范措施。如哈萨克斯坦早在格鲁吉亚“天鹅绒革命”发生前，就修订了《非政府组织法》，一是严格监控外国非政府组织活动，防止其干涉本国内政；二是明令严禁外国政府组织资助本国政党；三是通过规范本国非政府组织的活动来限制外国非政府组织的活动空间。2005年，俄罗斯国家杜马通过了修订的《非政府组织法》并已获总统普京的批准，旨在加强对在俄外国非政府组织的监管、控制，防止西方利用非政府组织对俄的渗透。该法自开始着手修订时就倍受美国、欧盟关注，通过后美国、欧盟反应强烈，由此可见他们对非政府组织重视程度非同一般。

    （二）中国对国际非政府组织的管理现状。长期以来，中国政府对国外非政府组织在华活动采取的是“不登记、不干预”的态度，对其管理方面的法律也是一个空白，使这些在中国开展项目的国际非政府组织在法律上没有明确的身份，其活动存在于政府的默许下。从20世纪80年代末期，我国加紧了对非政府组织方面的法制建设，一系列涉及非政府组织的法规相应建立起来，但对国际非政府组织在华活动的法律法规仍有待健全和完善。目前我国对非政府组织的主要法规有：2004年颁布实施的《基金会管理条例》，该条例系在1988年《基金会管理办法》的基础上制定。其有两个突出特点：一是实行业务主管单位和登记单位双重管理体制；二是首次将涉外基金会纳入管理范围。1989年颁布的《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》，其中《外国商会管理暂行规定》对外国商会的活动领域做出了限定，也实行双重管理体制。随着社会经济的发展和形势的变化，我国又相继颁布实施了新修订的《社会团体登记管理条例》(1998年)（未对境外社团在我境内活动作明确规定）、《民办非单位登记管理暂行条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999年)。我国在非政府组织立法中的一个重要特点是双重管理体制，但由于现行法律、法规未明确哪些部门担任非政府组织业务主管单位，往往在实践中出现非政府组织因找不到业务主管单位而无法在民政部门登记，只得转而向工商部门登记甚至不登记开展活动，从而增加了我管理国际非政府组织在华活动的难度。

    （三）加强对国际非政府组织在华活动管理思考。虽然大多数进入中国的国际非政府组织都能够在遵循中国法律法规的前提下开展活动，但不能排除某些国际非政府组织确有违犯我国的法律法规或者损害中国国家利益的行为存在。因此，对国际非政府组织在中国活动的管理，应站在加强党和政府执政能力建设、维护国家安全和社会稳定的战略高度，鼓励和利用有利于中国改革开放与发展的积极方面，防止和消除可能产生的各种消极影响。

    1、明确管理国际非政府组织的指导思想与基本原则。第一，要正确认识国际非政府组织。既不必谈虎色变，也不能放松警惕。应看到非政府组织大发展的世界趋势与时代潮流，认识到国际非政府组织大量涌入是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然结果。第二，顺应历史潮流，因势利导，促使国际非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。第三，坚持以我为主，尊重国情，维护主权，确保国家安全，促进民族团结，社会和谐。第四，加强对非政府组织领域的研究，及时发现和解决其在我境内活动过程中的新情况、新问题。

    2、加强法制建设，依法管理国际非政府组织的在华活动。目前的当务之急是尽快填补法律法规对国际非政府组织管理规定的盲区，改变长期以来对国际非政府组织活动无法可依或有法难依的局面。一是健全和完善登记制度。明确国外非政府组织在华活动必须在国家民政部门登记，其活动必须遵守中国法律，并对故意违反的行为作出明确的惩罚规定。二是实行严格的年检制度。明确相应部门每年定期检查在华外国非政府组织的法律执行情况、机构和人员情况、工作开展情况。三是加强工作报告制度。要求在华外国非政府组织定期向登记机关、税务机关、业务主管机关、社会公众报告活动情况。四是强化财务审计。由审计部门或委托相关会计师事务所定期审核在华外国非政府组织的资金来源、使用管理情况，防止他们利用非政府组织外壳从事非法活动。五是积极开展舆论监督。充分利用媒体对国际非政府组织的活动情况进行全面了解、掌握，扬善批恶。总之，要对国际非政府组织在我境内活动的事前、事中、事后管理上有法可依、执法必严、违法必究。

    3、疏堵结合，防止渗透破坏。从独联体国家的“颜色革命”可以看出，操纵全民直选、借选举煽动社会不满并诱导民众向政府施压是某些西方非政府组织进行渗透、破坏和颠覆活动的“杀手锏”。一些国际非政府组织在我境内活动的过程中，潜移默化地进行西方思想文化渗透。对此，我们要疏堵结合，一是积极稳妥地推进政治体制改革，扩大民主政治，从源头上堵住其对我西化、分化的通道。二是要加强对中华民族优秀传统文化的宣传、熏陶和培育，增强民族自尊心、自豪感，巩固民族凝聚力，强化民族大团结。三是要做好人民代表大会选举制度的宣传和落实工作，把民主选举与本国的国情紧密结合，逐步完善优化各级人民代表大会选举制度，在充分村民自治和基层选举制度改革的基础上，稳步推进我国的民主政治，发展公民社会。