《公民权利与政治权利国际公约》视角中的我国检察权思考

[内容摘要]《公民权利与权利国际公约》作为世界人权的标准性文件，得到国际人权领域甚至政治领域最为广泛的接受。在当前我国的司法改革的过程中，检察权的性质与定位，职权与功能一直是一个受到广泛关注的问题。其中有部门利益之争，也有学派观点之冲突，更有“本土资源”之考量。我们如何结合我国法律的本土资源，理性的对检察权进行思考，对我国的司法改革具有极其重要的意义。

[关键字] 《公民权利与政治权利国际公约》  检察权  批捕权  重复追诉

一、《公民权利与政治权利国际公约》简介
1966年第21届联合国大会通过《社会文化权利公约》与《公民权利与政治权利国际公约》两公约，并于1976年生效以来，截止2004年10月1日，《经济社会文化权利公约》已经有150个缔约国和6个签字国，《公民权利与政治权利国际公约》有153个缔约国和7个签字国。我国已于2001年批准了《经济社会文化权利公约》，并于1998年签署《公民权利政治权利国际公约》，但目前还未获批准。
二、我国检察权的基本内容
检察权的内容，是通过法律赋予检察机关的职权反映出来的。检察机关的职权，就是检察权的具体内容。关于检察机关的职权，1979年颁布的《人民检察院组织法》曾作出明确规定。
1989年通过的《行政诉讼法》第十条、1901年通过的《民事诉讼法》第十四条、1996年修改后的《刑事诉讼法》第八条，1994年通过的《监狱法》第六条 、1995年通过的《人民警察法》第四十二条等，都对检察机关的职权作了规定，授权检察机关对有关事项进行法律监督。这些法律规定，明确了检察机关的职权范围，是检察机关进行法律监督的法律依据。根据这些法律的规定，检察权的基本内容，可以概括为三个方面：
（一）、对直接受理的刑事案件进行侦查。根据《刑事诉讼法》第十八条第二款和修改后的《刑法》的有关规定，检察机关有权直接立案侦查的案件有：《刑法》分则第八章的贪污贿赂犯罪，《刑法》分则第九章渎职犯，《刑法》分则第四章中的国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，以及由省级以上人民检察院决定立案侦查国家机关工作人员利用职权实旌的其他重大犯罪案件。
（二）、对刑事案件提起公诉。按照《刑事诉讼法》的规定，除了自诉案件之外，刑事案件一律由检察机关审查决定足否提起公诉。提起公诉的权力既包括对侦查机关侦查终结 的案件进行审查的权力，也包括根据审查结果决定起诉或者不起诉的权力；既包括决定起诉后出庭支持公诉的权力，也包括对法院的裁判提出抗诉的权力。
    （三）、对诉讼活动进行监督。诉讼活动，既是当事人之间争讼的活动，也是司法机关执行和适用法律的活动。检察机关对诉讼活动的监督，主要是四个方面的监督：一是对删事案件立案侦查活动的监督；二是对审判活动的监督；三是对裁判结果的监督；四是对裁判的执行情况的监督。这四个方面都涉及到法律的正确适用的执行的问题，因而对这些活动可能发生的违反法律的情况进行监督，是法律监督的重要内容，也是检察机关的基本职权之一。
    （四）、决定和批准逮捕权。我国《刑事诉讼法》第六十七条、六十八条以及六十九条分别规定了批捕权、审查批捕以及提请批捕和批批捕时限等详尽的制度，赋予了我国检察院决定和批准逮捕的权力。
三、我国检察权的性质
有人在几乎全盘否定我国现行检察制度和刑事诉讼制度的同时，将我国目前的司法体制概括为 “检察至上型”，并认为 “检察官的诉讼地位远远超越法官之上的立法模式，是一种严重违背刑事诉讼基本原理的立法选择”。同时指责 “分工负责、互相制约”之诉讼原则对检察制度具有消极影响，在法理上存在不合理性，在司法实践中孳生弊端。[1]检察权的性质实际上决定了其在国家权力配置中的作用和地位。不明确检察权的性质，其地位和作用就难以界定。从法学基础构造研究的角度，法律上的权力，可以分为职能性权力和结构性权力两种类型，检察权是一种以程序性监督为内容，以连锁交互的权力组合形式为结构的独具特色的法律权力。[2] 但目前学术界有关检察权的研究，主要是从职权性内容方面进行探讨，对于其内在结构则缺乏深入研究。有的甚至将检察权的“结构”与“内容”混同，进而提出公诉权、检察侦查权、诉讼监督权的“三权”结构形式。[3]学术界关于检察权的性质，大体上有以下几种观点：(1)检察权实际上是一种行政权； (2)检察权属于司法权，认为检察官与法官同质但不同职，具有等同性，检察官如同法官般执行司法领域内的重要功能。[4] (3)检察权具有司法和行政双重属性，(三)行政、司法双重属性说，认为检察权和检察官兼具司法与行政的双重属性。双重属性说中又分成两种观点。一是检察权一方面有执行法律的职能，本质上属于行政权。另一方面公诉权与审判权直接关联，从而又具有与审判权同样性质的司法性质。因此，检察权有着行政与司法权两
面特点。[5]这种观点在承认两性时偏重于行政性而学者林珏雄将检察官的法律地位概括为“余非上命下从之行政官，亦非独立 自主之法官 ，余乃处于两者之间，实现客观法意 旨并追求真实与正义的司法官署!”这是对双重属性的另一种界定，偏重于司法性。[6](4)检察权是法律监督权。笔者认为这四种观点不能放在一个层面上讨论，前三种观点是在肯定“三权论”的基础上，从权力运行特征的角度来说明的；第四种观点是从权力的职能作用来说明的，二者评判的角度、标准不同。在国家产生之初，权力的职能比较单一，没有严格的权力分类、分立。各种权力合一，集中于统治者一身。随着国家权力职能的不断拓展和管理经验的积累，统治者对权力进行分类管理，有了专司行政、审判的官员，如古代的司寇。到近代资产阶级革命胜利后，根据资产阶级启蒙思想家权力制衡的理论，美国宪法对国家权力进行分立，即将立法、行政、审判三种国家权力赋予不同的国家机关掌管，互不干涉而又相互制衡。如果说权力的分类是出于管理的需要，是根据权力的职能来划分的话，那么权力的分立则是出于制衡的目的，是在权力分类基础上，对权力的进一步明确界定，使不同的权力之间相互独立、制衡。对权力性质的探讨应当是在权力分立的基础上进行，也就是说区分不同性质的权力，主要是看它们之间有无制衡的需要，而不是运行方式的异同。法治的问题都是源于社会的变迁，而造成司法体制在某个环节上出现失调，不是整个体制突然和它所规范的社会都不能合套；因此除了国家体制全盘转轨，而带动司法的转轨外，司法改革会限制于原有体制内的功能调整。只要有最起码的务实精神，都会理解和同意这样一种本质的界限。[7]基于我国权力配置的实际情况以及我国的司法体制，笔者倾向于将检察权界定为一种法律监督权。
四、结合《公民权利与政治权利国际公约》对我国检察权制度的思考
第一，检察院审查批捕权的合理性思考
公约第九条：人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由；任何被逮捕的人，在被逮捕时应被告知逮捕他的理由，并应被迅速告知对他提出的任何指控；任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。等候审判的人受监禁不应作为一般规则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决；任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。
中华人民共和国刑事诉讼法第66—70条规定公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，需报检察院批准。这与公约第九条第三款：任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员相矛盾。
自由、平等、秩序,是任何一个社会的法律所追求的价值所在。而在这三个法律价值中，自由是最基本的价值所在,因为如果不重视人的自由与尊严,更何谈平等与社会秩序。因此,在行使国家权力限制公民的基本人权时,必须遵循正当的法律程序,而利用司法权对侦查机关实施强制性处分进行司法审查,正是正当程序的内在法律要求。而我国刑事诉讼法却规定以国家权力来对抗公民个人,这种先天的不平等,必然要求法律赋予公民以相应的权利来对抗强大的国家权力和侦查机关,同时又要对这种公权力进行制约,从而最大限度地防止国家权力的滥用,以保障人权。
笔者认为，检察院作为公诉机关，本身有提起公诉追究犯罪人刑事责任的职能以及自侦权，实在无法承担作为中立的司法官防止警察权之恣意滥用，保障人权的任务。更何况在目前中国的司法现实中，检察院往往还是滥用追诉权力超期羁押的元凶之一。由于我国没有建立未决羁押审查制度，在检察院批捕后再没有对犯罪嫌疑人被告人的羁押审查措施，检察院实质是对于羁押控制的唯一机关。从最高检每年发布的严厉整顿超期羁押的指示可以看出，全国超期羁押的现象非常严重，检察院的确无法承担保护人权的重任。在新设计的司法制度中，取消检察院的审查批捕权，建立法院的羁押审查制度势在必行。

第二：检察院的重复追诉
公约第十四条：任何人已依一国的及刑事程序被最後定罪或宣告无罪者，不得就同一罪名再予审判或惩罚。
通说认为公约此条规定了大陆法系的一事不再理原则或英美法系的禁止双重危险原则。一事不再理原则作为一项古老的诉讼原则一直延续至今。刑事诉讼的价值目标不仅仅要惩罚和控制犯罪，而且应保障人权。国家权力的行使不应以损害公民的个人权利作为代价，同时应兼顾程序的性。一事不再理原则通过对国家权力的合理限制，来达到保障人权的目的，实现诉讼经济价值。人之间是一场力量悬殊的较量，被告人处于极为不利的地位，国家权力可能会被滥用。因此，不能允许拥有无穷资源和强大权力的政府对一个已被指控的罪行再度试图使该被告人受定罪，否则必将使其陷入精神上的窘迫、时间、精力、金钱上的耗费以及人格上的严重折磨，使其处于持续的忧虑与危险之中。这样，即使是无辜者也极有可能被定罪。 在一个由强大的国家司法机关发动的诉讼程序终结后，即使被告人被判无罪，他的名誉、精神、时间、金钱上的损失也是无法估量的，此时若国家可再次对其进行起诉和审判，被告人的自由、人格尊严将再次受到打击，个人将无情地被政府贬抑为国家权力的客体，程序公平与正义将荡然无存。为了防止权力者滥用权力，就必须对权力进行限制，一事不再理原则则能够实现这一目标。该原则要求法院的裁判发生法律效力后，不得对同一案件的被告人再次起诉和审判，即国家对同一被告人的同一犯罪事实只应拥有一个刑事追诉权，只有一次追诉机会。无论结果如何，则该追诉权即告耗尽。嗣后，不得就同一被告人的同一犯罪事实再次追诉。
英美法系未采用“一事不再理”原则，与之相近的是“禁止双重危险原则”。根据这一原则，被告人不得因同一罪行而受到两次起诉、审判和科刑。英美法系中的禁止双重危险原则与一事不再理原则有相当大的不同。一事不再理原则注重维护判决的既判力，只有当法院的刑事判决发生法律效力时，其才能发挥作用。英美法系的禁止双重危险原则强调被告人不得因同一行为受到两次的起诉和审判。可以说，英美法所禁止的是检控方对被告人的重复追诉，主张的是绝对的一事不再理，也就是任何一个已经受过审判的被告人不再受到第二次起诉和审判。而大陆法系则反对在判决确定以后再行追诉和审判，主张的是相对的一事不再理，也就是不得对已决案件重新审判。
我国直接对公约一事不再理精神违反的规定是刑诉法司法解释的117条第三项：根据刑诉法162条第三项即证据不足宣告无罪的，人民检察院依据新的事实，证据材料重新起诉的，人民法院应该受理。更进一步的是刑诉法205条第三款关于检察院有权对生效判决提起抗诉发动审判监督程序的规定。根据刑诉法不但对于证据不足被判无罪的被告人可以再次发动追诉，就算当时定案充分宣布无罪的检察院同样也可以在起诉，而且还没有时限次数的限制，可以无休无止。当事人不能够摆脱国家公权力的无休无止的追究诉累，人身权利很难得以保障。
五，我国检察权制度的完善
通过以上对我国现行刑诉法与公约差距的分析梳理，能够发现我国现行检察权的设置定位的不合理性。从联合国公民权利权利国际公约入手也许是一个比较现实的切入点，我国正在积极的讨论批准公约的问题，公约要求与我国现状的存在不小的差距，如果不能达到，将面临非常不利的国际影响；同时这些与国内法的差距，又恰恰是在我国司法实践中曝露出来的有重大影响的问题，人民需要公正的司法，需要对滥用的公权进行有效的规制。以公约为标准，对我国检察权的设置进行重新的检讨，乃至对整个刑事诉讼法进行全面的评价显得势在必行。
目前从检察权角度与公约的差距可以集中在两个方面进行讨论：一是检察院的审查批捕程序不当，应考虑建立以法院为中心的羁押审查制度，把拘留逮捕以及未决羁押都纳入法院的审查范围，已达到对超期羁押现象的控制。二是制止检察院滥用诉权，不当追诉被告人。法庭中退回补充侦查应当禁止，检察院可以撤诉，但不得基于同一事实再起诉，法院宣告无罪后不得再次以发现新的事实与理由重新起诉，检察院提起再审只能基于有利被告人的考虑。在检察权的性质上我们可以不纠缠于司法权说，行政权说等，但可以明确的一点就是，检察权是一项有强烈功利色彩，滥用倾向的权力，必须加以规制，以保障公民的合法权益不受侵害。检察权不是严格意义上的司法权。不能期待其中立超然的地位，必须受到法院，律师乃至社会公众的监督已成共识。
六、结语
检察权的运行，在和谐社会的构建中发挥着不可或缺的作用。正确的评价我国现行的检察制度和检察权，是我国司法改革必须首先解决的前提性问题。当前检察权的运行存在宽严失度、违法和不规范现象，还存在具体权能运行不均衡、运行错误的防范与救济不足、地方化倾向及行政化色彩过浓等诸多问题，与构建和谐社会价值目标不相适应。因此，我们必须坚持我国宪法对检察权性质的基本定位，在此基础上，进一步的强化法律监督，贯彻宽严相济的刑事政策，强化司法监督力度，完善检察权运行的内外部制约监督机制，确保检察权的有效运行，从而以实现健全和完善检察权的改革目标，为建设和谐社会提供良好的法治环境。

 

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[1]陈卫东，《刑事诉讼法实施问题凋研报告》，方正出版社，2001版第74页。
[2]朱名胜、蒙旗：《论检察权的结构与完善》，（中国检察），2004年第4期。
[3]谢鹏程：《论检察权的结构》，（人民检察），1999年第 5期。
[4]龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，（法学），1999年第10期。
[5]刘方：《略论中国检察权》，（国家检察官学院学报），2002年第6期。
[6]龙宗智：《理论反对实践》，法律出版社，2003年版。
[7]苏永钦．《漂移在两种司法理念间的司法改革》，（环球法律评论），2002，(春季号)。