观念更新与制度完善－－现阶段我国民营经济发展的主要问题与相关对策

题要：
随着我国对民营重要性认识的进一步提高，我国从修宪开始了对民营经济的进一步保护和支持。但目前还存在对民营经济的错误认识及阻碍民营经济的不利因素，本文从我国民营经济发展的主要问题与对民营经济的保护方面进行阐述，提出了问题及相关的立法和执法对策，希望借此砖材为民营经济的长足发展提供制度建言。

关键词：民营经济发展　　立法建议　执法建议

一、我国当前民营经济的客观情况
当前，我国民营经济的发展已经进入了一个新的时期。以２００３年为例，据全国工商联的统计数据显示，该年度全国登记的私营就达３００．５５万户，比上年同期增加５７．０２万户，是私营企业登记以来绝对数增长最快的一年；注册资本３５３０５亿元，增长４２．６１％；从业人员４２９９万人，比上年同期增加８９０万人。很明显，这与此前十六大报告中 “一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入都应该得到保护”、“要完善保护私人财产的法律制度”①的政策指向有关，更与酝酿已久并 将在次年３月举行的十届全国人大二次会议上“保护私有财产”入宪的利好消息不无关联。这在国家根本制度层面上已经为民营经济的发展，革新了基本理念，提供了基本法律依据，可以说为民营经济的发展拓展了解放以来前所未有的环境和法制空间。但在具体政策和规范落实和完善上，尚存在一些妨碍民营经济发展的不利因素，本文提出这些问题，并结合现阶段我国民营经济发展的现实状况，提出相关的立法和执法对策，希望借此砖材，为民营经济的长足发展提供制度建言。
二、进一步扭转我国对于民营经济的落后观念
 法谚云：“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”② 虽然经过四次修宪，全体国民尤其是各级执法、司法部门对于保护和支持民营经济的认识有了很大更新，特别是在各级地方政府为推动本地区经济发展，各尽所能招商引资，竭力创造民营经济和外资经济发展的"软环境"，民营经济发展的空间进一步宽松。但是，由于我国在立法上，缺乏一个完整的私有财产权的概念，使得公共和私人财产在权利范围和保护方式等方面存在显著不同③，以及国家以往对于私有财产和民营经济的畸形认识，和官僚体系中长期的官本位意识，要想根本扭转对于民营经济的偏见和错误认识，绝非修宪本身所能奏效。现实生活中，一些地方的不少干部在执法办案中常常有一种不正常的潜意识，一看是民营企业官架子就上来了，不仅“面难见，脸难看，事难办”，而且吃拿卡要毫不含糊，侵犯私产还振振有辞，名曰“执法为民”，极大地挫伤了民营企业家的积极性。
因此，扭转对民营经济的落后观念，首先必须从宪政和人权的高度、切实革新施政观念。生命权、自由权和财产权是最基本的人权，而财产权则是生命权和自由权的物质基础，更是整个人权的基础、保障和工具。在宪政之下，对财产权的发现和尊重就是对个人价值和尊严的发现和尊重，同样，对财产权的侵害也就是侵犯个人的尊严与自由。在一定意义上，正如洛克所说：“没有财产权就没有公正”。此次修宪凸显了对基本人权和尊严的尊重与保护，更是对漠视私有财产、歧视民营经济陈腐观念的有力回击。
其次，应当从促进营造经济发展、营造制度优势的现实态度重新认识保护和发展民营经济的重要意义。作为社会主义市场经济的重要组成部分，民营经济为社会主义市场经济体制改革注入了持久动力，成为吸纳新增就业人口和实施再就业的主渠道，大大促进了我国化、城市化水平的提高，是推动市场化进程的重要力量，是国有企业改革和发展的重要依托，是技术创新的生力军。江苏、广东、浙江、上海、山东成为民营经济发展最快、GDP和国民生产产值最多的省市。实践证明，哪个地方政策到位有利，哪个地方民营经济发展强盛有力，哪个地方的整体经济走势良好。
再次，应当从正确引导和促进自有资本的现实利用角度看待民营经济的健康发展。目前我国民间资本总量约为28万亿，这其中包括动产、不动产、银行储蓄等，大大超过11万亿国有资产的总值。最大程度地吸纳和利用民间资本，弥补化建设中国有资本的短缺，具有和吸引外资同等重要的战略意义，这不仅有利于制止中国私有资本（包括一部分贪官的非法收入）的隐性外流，也有利于制止游资非正常地炒作资本市场和房地产市场（如温州炒房团大规模地席卷国内房地产市场），从而才能让富余资本在国内进一步切切实实地转化为生产力。
最后，扭转对于民营经济发展的落后观念，不仅在于各级执法司法部门，也在于社会社会民众和民营企业家自身的观念。目前社会上典型的“仇富”心态，乃是“不患寡而患不均”陈腐信条的当代变种，不仅是培养现代公民意识的文化阻力，更是阻碍民营经济发展的现实毒素，十分不利于中国社会培养既富有创业精神又富有社会责任心的优秀民营企业家队伍，这也是中国民营企业家与国外以及港台企业家相比汇报社会乏力的重要因素。因此这个观念一定要纠正。此外，一些私营企业家本身对私营经济在观念上也有顾虑，对私营经济为什么要长期存在并不是很清楚，对自己的位置也没摆正。这几个方面都需要转变观念，要大家都从私营经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分的角度去认识，私营企业家自重、群众接受、干部按党中央的政策来执行，观念才能从根本上转变过来。
三、充实和完善关于私有财产和民营企业的法律制度
中国民营经济的发展的每一个历史拐点，无不显示出强烈的制度渴求，从而催生国家不断从上层建筑适应经济基础的历史高度修宪定弦，进一步推动中国民营经济的长足进步。现行宪法的修改史，从另一个侧面分析，无疑也是民营经济的改革史、发展史。但是，仅有宪法的原则性宣示是不够的，毕竟宪法规范通常不具有直接适用性，只有"在法律规范之间没有冲突时，司法实务上要求优先适用下阶位的规范，原因在于，上位阶的规范尤其是宪法规范往往是概括性条款，内容不确定，为了防止法官"向一般条款逃避"，脱离具体法律的约束，如果下位阶法律有具体规定，法官不应援引上位阶法律。只有在法律规定缺位或下位阶法律与上位阶法律冲突的情况下，才有援引上位阶法律乃至宪法的可能。因此，只有细化和充实完善各个具体法律法规的适用性规范，才能从法律体系上为民营经济的发展提供可具操作性的制度支撑。
具体而言，促进民营经济的进一步跃升，迫切需要在以下两个方面完善现行有关立法：
（一）具体法律部门应细化对私有财产权的保护
当前，《物权法》及《民法典》的制定将成为中国现阶段民事立法和财产立法的重要里程碑。它们是私法领域的主要基石，对于保护公民的财产权包括私营企业的财产权具有直接的法律意义。保障公民财产权的法律制度应形成以宪法为核心、以民法典为重点，在制定民法典时，采用社科院建议稿所称的“凡合法取得的财产无分公有私有，均予平等对待，一体保护”④，对各类主体的财产实行平等保护，放弃对某类所有制财产特殊保护的提法，形成位阶分明、统一有序的，公法与私法相结合的统一法律体系。既然公民财产权的宪法保障制度已确立，就应以根本法为基准，按照法治的要求认真清理与宪法相矛盾或已过时而违背宪法原则与根本精神的诸多不良法律法规，并进行相关的法律汇编和法典编辑。我国现行《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于"居住用地的使用权出让的最高年限为70年，期满后土地使用权及其地上建筑物和其他附着物所有权由国家无偿取得"的规定，就明显地违背了第四次修正案规定的公民财产权的征用补偿条款规定，类似的法律法规必须及时清理，该废除的废除，该修改的修改。
（二）落实民营经济的国民待遇问题
虽然宪法修正案已经从根本法层面上解决了民营经济的国民待遇即法律地位和权利的平等方面的基本问题，《宪法》第十一条“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”， 充分肯定了民营经济的作用和地位。但是，即便如此，现行宪法本身还存在不少需要改进之处，有待进一步的修宪或制宪，以更加有力的保护私有财产和民营经济的发展，这主要是：其一，宪法第12条明确规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，而宪法第13条规定"公民的合法的私有财产不受侵犯"，其中的“神圣”与“合法”二词反衬出公民财产权与公有财产权保护力度上的强大反差，这意味着公民的财产权与公有的财产权在宪法地位实质上不平等，意味着我国财产权保护制度仍存在等级差别，即国有财产权优先、集体财产权次之、公民财产权再次之。其二，有关公民财产权的条文放在第一章总纲中，而未放在第二章公民的基本权利与义务部分或作进一步的确认，这在修宪意图上暴露出我国的国家主义宪法特点或者说集体主义的宪法价值取向，容易造成公民无财产权之类基本权利的错觉，我国一些宪法学教材中就存在忽略公民财产权的问题。其三，公民财产权被国家依法征收或征用后，宪法规定了国家的补偿措施，但如果国家机关以公共利益的名义而未按照法定权限和程序征收或征用了公民财产，公民又该如何实现权利救济呢？现行宪法显然没有明确规定，公民财产权受损后仅仅补偿还远远不够，宪法应明确规定公民权利的救济条款。

（三）、当前和政策需进一步改进的几个方面
在具体的立法和政策中还残留着不少对民营不公平的待遇，这些都需要从立法上和政策支持上进行相应改进，突出表现在如下几个方面：
1、在组织方面，《公司法》只准许设立国有一人公司，《外资企业法》中也默许设立一人公司，唯独不能以私有资本名义设立一人公司。
2、在市场准入方面，对民营企业的限制政策仍然存在，一般垄断性的行业如、邮政、通讯、电力等行业目前仍禁止民营企业进入，在外贸等领域也对民营企业有不少限制，有些限制性行业甚至允许外国私人投资经营，确不允许本国民营经济入股。
3、在赋税方面，个人独资企业不能享有国有企业和外资企业的税收优惠政策，一方面对民营企业征收企业所得税，另一方面又向企业主征收个人所得税，双重税制不符合公平待遇。
4、在企业融资方面，融资瓶颈仍是妨碍民营企业的重要因素之一。首先，民营企业之间不能相互拆借，且民营企业向个人借贷有非法集资、非法吸收公众存款之嫌。另外，虽然在成文的贷款政策方面，对于各种所有制的企业基本上做到了一视同仁，但在实际运作过程中，由于种种原因，国有金融机构对民营企业的贷款融资仍有相当的顾虑和限制。深圳目前已经建立中小企业融资担保体系⑤，在帮助民营企业的融资方面，还远远不能满足要求。民营企业直接融资的渠道也受到限制，争取上市额度非常困难，已经壮大的民营企业只能通过收购国有企业或上市公司等方式"曲线上市"。
5、在政府管理方面，个别政府职能部门办事的作风和效率以及办事的制度化、透明度等方面存在问题，提高了民营企业经营成本。一些政府部门在行政过程中歧视刁难民营企业的现象仍然存在而无法制止。有些政府部门的办事程序，对国有企业和民营企业、对大企业和小企业有不同的区别对待，如在民营企业的劳动用工、人事档案管理、人员出入境政策方面，与其它类型的企业相比，都还存在一定的待遇差别。民营企业对于某些政府部门的具体做法，仍然存在较多意见。
四、对民营经济发展问题法律改进的一些做法
针对以上问题，有关方面已经或正在着手加以改进。我国《立法法》规定，对非国有财产的征收只能制定法律⑥。近年颁布实施的《行政许可法》对于政府的审批权限作了严格的限制，在依法行政的执法环境下，有利于减少对民营经济的种种钳制。针对目前中小企业面临的融资以及市场准入限制等多方面的困境,国家发改委目前正在着手制定《关于促进民营经济发展的若干意见》,一系列相关政策可能在不久之后推出。《意见》将从思想观念的解放、市场准入、服务体系的建设、融资难问题的解决、民营企业权益的保护、中小企业监管和服务等等各方面提出一些政策,引导整个社会来支持民营企业的发展。在放宽市场准入、拓展发展领域方面，据悉，发改委最近将发布一项关于投资改革的方案，对民营企业投资领域的准入有很大放开。在改善中小企业融资环境方面,发改委正在加强信用担保体系建设，推进担保体系的试点，对担保机构的运营给予一定的资金支持，鼓励民营资本建立更多担保机构。另外，在加强社会服务体系建设方面，发改委逐步推动建立中小企业创业辅导体系、技术支持体系以及管理咨询服务体系、信息服务体系等的建设工作。此外，倍受广大中小民营企业关注的“二板市场”（指与主板市场相对应存在的概念，是世界上众多资本市场为了促进中小型创新企业发展而专门设立的针对中小型创新企业的股票市场）⑦已经在深市推出，为民营经济的发展注入了一支强心剂，受到股市的欢迎。此外，《公司法》即将修改，其中将承认普遍意义上的一人公司，必将为民营资本设立一人公司提供了展新的发展空间。 2004年６月，企业破产法草案提交全国人大常委会第二次会议审议。该草案意味着国有企业、外企和民营企业将在同一起跑线上，按照市场经济的基本法则和运转，平等竞争，适者生存，否则都可能被重整或者被破产清算。同时，政府管理部门也在积极改进措施，如民营企业员工的人事档案管理问题，按照上海、珠海等地的做法，在民营企业自愿的前提下，改由总商会和有关单位管理，免收管理费用，以减轻企业负担。
五、结束语
回顾，民营企业从夹缝中生存、成长，形成了灵活的经营机制，敏锐的市场洞察力，在激烈的市场竞争中表现出极强的适应性和生命力，对我国的经济发展做出了卓越的贡献。民营经济的发展历史呈现了一定的曲折性和阶段性，而这种曲折性和阶段性的出现既与民营经济自身的发展有关，也与人们对民营经济认识深入与变化有关。这种认识集中体现在执政党对民营经济的政策和相应的国家法律制度。正是在民营经济自身的发展之中，在人们的观念不断的突破之中，我国对民营经济的政策及相关经济制度进行了持续的调整，并直接影响着民营经济的兴衰成败。这充分说明，国家法制环境的改善，是民营企业和私人财产法律保护的根本保障。⑧面对当前的国际化竞争环境和我国社会经济转型的挑战，对民营经济的未来必须从我国整体经济发展的战略角度去认识。民营经济的发展正步入一个提升与变革的新阶段，正确认识和客观评价民营经济在经济发展中的地位和作用，进而为助推民营经济的长远健康发展提供良好的政策和法制环境，解决现实经济问题，是十分必要的。

 

：
①、江泽民：《十六大报告》
②、《孟子》：梁惠王章句上　第一章
③、《论私有财产权保护在我国的实现》：浙江大学法学院　李钟书
④、《制定物权法草案的若干问题》：梁惠星　法学研究2000.⑷
⑤、《深圳中小企业融资有了新通道》：新华网　2002.12.31
⑥、《立法法》第8条
⑦、《投资技巧，何谓“二板市场”》：北京晨报　2000.7.19
⑧、《私有财产和民营企业的法律保护》：《法律经济（苏州）》演讲，中国政法大学教授　江平