中国修宪的政治学分析

    ［内容提要］作为法，宪法是政治的结果，是固定政治的共识。本文从政治学的视角，通过对9次修宪的实证分析，归纳出中国修宪的四大基本特征，分析了形成中国高频修宪、程序残缺、中共主导、内容政策化的内在机理，为理解中国的修宪行为与过程提供了一个政治学解释。 
    ［关 键 词］宪法、修宪、政治分析 
     
    一、引 论 
    宪法乃国家之磐石、九鼎之重器。依据政治现实的变化对宪法进行及时、必要的修改，构成了宪法变迁的基本途径之一①。中国自第一部宪法--"五四宪法"诞生以来，已进行过9次修改。频繁地修宪使人们有理由关注中国的修宪及其可能后果，并由此产生了相当多的学术研究。这些研究就其视角而言，大多是从宪法学的角度对修宪内容所做的分析；就其取向而言，则基本属于描述性或规范性分析。 
    由于宪法在国家法治体系中居于根本法的地位，从宪法学角度对中国修宪的利弊得失进行理性分析是完全必要的，但是宪法作为"政治法"或政治性特别强的，从本质上说是政治的结果，是固定政治的共识。因此，从政治学的视角分析中国修宪的特征、探究其形成的内在机理不可能没有现实意义。 
    二、中国修宪的特征 
    宪法的修改或"修宪"，是指宪法在正式实施过程中，由于宪法规范与社会政治现实不相适应甚至发生冲突时，由特定的国家机关按照宪法程序，以明示的方式对宪法典的内容与条款进行调整、变更、补充、删除，并颁布实施的活动。任何一部宪法的修改都必须具备三个前提：一是存在一部成文宪法。实行不成文宪法体制的国家，如英国、新西兰、以色列不存在修宪问题；二是存在一部形式意义的宪法②；三是宪法规范与现实政治冲突的规模和烈度之间的张力平衡遭到了破坏。在此三个共同前提下，世界绝大多数国家为了保持和提高宪法规范的现实适应性，发挥宪法调整社会各种政治事实关系功能，都注意适当地对宪法进行修改。中国的修宪既有世界各国宪法修改的一般特征，也呈现出鲜明的中国特色。经验地看，中国的修宪具有如下四个突出特征。 
    1.高频修宪 
    综观世界宪政史，世界绝大多数国家都已认识到修宪的必要性与恒常性，并将修宪作为保持宪法稳定性与权威性的治国方法，作为宪政体制不断走向完善的重要手段。据统计，当今世界142部成文宪法中，有137部允许对宪法本身进行修改，占96.5%；没有此种规定的仅有5部，占3.5%③。但是，为了确保宪法的稳定性，有些国家（如韩国、西班牙、希腊）对修宪时间做了极为严格的限制，在宪法颁布或修改若干年内不得修改。世界各国的经验表明，宪法修改，特别是重大频繁地修宪，不仅可能对宪法的稳定造成危害，而且可能危及政局稳定。美国自1787年制定了世界第一部成文宪法以来，215年来仅进行了17次修改，产生了26条修正案；法国"戴高乐宪法"自1958年产生至今，共进行了5次修改，产生了6条修正案。而原苏联、东欧一些国家于1988-1990年的修宪实践则从反面说明，修宪也可能促成国家的解体和社会的动荡。因此，修宪是极端严肃和需要慎重对待的重大问题。中华人民共和国自第一部宪法--五四宪法诞生至今，已进行了9次修改。其中，全面修改3次（分别形成了"七五宪法"、"七八宪法"、"八二宪法"），局部修改6次（依次是1979年、1980年、1988年、1993年、1999年、2004年），平均每6.1年修改一次。对现行"八二宪法"的修改，迄今共进行了4次，产生修正案31条①，平均5年修宪一次。这些修宪一方面及时、合理地解决了"八二宪法"条款与社会政治现实之间的冲突，为中国的改革开放提供了合宪性、合法性基础，具有相当积极的意义。 
    2.程序残缺 
    修宪程序表现为由修宪主体为修宪而采取的一系列连续性修宪行为所组成的过程。从政治的角度看，程序是对权力行使者不信任的物化形式。作为一种特殊的程序，修宪具有与普通法律修改程序相同之处，一般都要经过修正案草案的提出、审议、表决和公布四个阶段，也有其特殊的之处，对各个阶段的具体要求更为严格。从中国现行宪法对修宪程序的规定看，只有提出、表决（由全国人大以全体代表的2／3以上多数通过）阶段的规定，缺乏对审议通过、公布程序的阶段性规定，更缺乏每一阶段的具体的程序操作性规定。具体而言，（1）缺乏对修宪依据的规定。（2）在宪法修正案提交全国人大审议之前，是否需要全体公民讨论？如果需要，由谁来聚集"民意"？（3）在审议阶段，虽然人大代表有权对宪法修正案草案提出修改意见，但是，"各代表团提出的审议意见由有关工作机构整理后，没有一个法定的有权机构进行研究（法律案是由法律委员会根据代表的审议意见进行统一审议），所以各代表团提出的审议意见不论是否有益、可取，都无法被采纳。显然，这是不利于充分发扬民主、集思广益的"②；（4）人大代表在完成宪法修正案草案的审议后，是否需要审议结果？如果需要，由谁来做？（5）对宪法修正案草案的表决是否必须采取无记名投票？是采取"逐条表决"还是"一次表决"？（6）按照修宪惯例，宪法修正案由全国人大主席团采取全国人大公告的形式进行公布，而这实际上并没有法律根据。总之，中国的修宪程序在总体上是残缺的，不仅缺乏程序上的完整性，也缺乏程序上的规范性，而一些更为具体但却非常重要的程序尚未在修宪过程中引起足够的重视③。 
    3.中共主导 
    中国的历次修宪都是直接在中共的领导下进行的，而且事实上只有中共中央才具有真实的修宪能力。这种能力体现在修宪过程的各个阶段、各个环节上。（1）中共中央是修宪建议的实际提出主体。尽管现行宪法明确规定了中国修宪提议权的主体是全国人大常委会或1／5以上的全国人大代表。但是，只有中共中央才实际行使过这一权力。（2）中共中央是修宪提案权的事实主体。作为一个法律概念，提案权即宪法修正案的创制权，它与修宪提议权的区别在于：提案权的主体只能是法定的民意代表机构，而提议权的主体并不要求是法定的，任何机关、组织、公民都可以提议修改宪法。在当代中国，两权的区分固然具有法律上的价值，却不具有实质性的意义，因为现行宪法并未规定修宪提案权的主体，而在修宪实践中，这一权力实际上也是由中共中央（宪法修改小组）行使的，而且似乎已经成为中国实际存在的修宪惯例。比如，1975年、1982年的修宪是由中共中央提出修宪建议和具体的修宪提案，直接提请全国人大审议通过；1982年以后的4次修宪，尽管仍由中共中央提出修宪建议和具体的修宪提案，但不直接提请全国人大审议通过，而是经全国人大常委会讨论后，再由全国人大常委会向全国人大提出宪法修正案草案①。（3）中共通过其党员代表在修宪机关（全国人大）中的绝对多数地位，主导了修宪审议和表决过程，修宪机关基本上成为将中共中央的修宪建议提升为国家整体意志的机关。在1988、1993、1999年的3次修宪审议中，"虽然各代表团也提出了一些要求进一步补充、完善的意见，但通过的修正案都与草案一字不差"②。 
    4.内容政策化 
    中国的历次修宪在内容上并非变动不居，而是基本上集中在两个方面：一是宪法的"序言"部分；一是宪法的"总纲"部分。由于"七五宪法"、"七八宪法"、"八二宪法"属于全面修宪③，它们各自的序言、总纲的内容具有相当大的变化，不能成为比较的对象。这里仅以"八二宪法"为例，简要分析中国修宪在内容方面的独特之处。（1）序言部分。"八二宪法"框架下的31条修正案中④，涉及宪法序言内容有5条，为修改总数的16％。这5条分别是：第一，"我国正处于社会主义初级阶段"被明确写入宪法序言。根据这一规定性，中国将在全新的"建设有中国特色社会主义理论指导下，集中力量进行社会主义化建设；国家的奋斗目标则由建设"高度文明、高度民主的社会主义国家"变为建设"富强、民主、文明的社会主义国家"（1993年修宪条款）；第二，在重新确认中国八大民主党派统一战线性质的基础上，首次确认了民主党派的在多党合作与政治协商的政治框架下与中共合作的政治、法律资格（1993年修宪条款）；第三，"邓小平理论"进入宪法序言，并与马列主义、毛泽东思想一起作为中国改革开放和现代化建设的指导思想（1999年修宪条款）；第四，确立了"三个代表"重要思想作为国家长期坚持的指导思想（2004年修宪条款）；第五，"政治文明"进入宪法，并与物质文明、精神文明一起作为国家建设的主要任务（2004年修宪条款）。（2）总纲部分。在中华人民共和国史上的4部宪法中，涉及制度和经济政策的条款平均占了45％。其中，1954年宪法占总纲20条的13条，1982年宪法占总纲32条的13条，占40.6％。在"八二宪法"框架下的31条修正案中，涉及经济制度和经济政策的内容有21条，主要涉及国家对非公经济的政策、分配政策、市场经济体制等内容，占修宪案总数的67.7％。宪法修宪案成为中国经济政策变动的历史记录。 
    三、中国修宪的政治分析 
    以上通过实证分析归纳出中国修宪所具有四个外部特征，但是，如果不能从更深的层次挖掘影响中国修宪的主要变量，这样的分析就仍然只能停留在经验观察的层面上，无助于人们在更深的理性层次上理解和把握中国修宪的政治实质。 
     现实中的修宪行为总是发生于特定国家的政治、经济、社会制度之中。作为政治制度的载体，修宪要受到国家本质、国体形式的决定与制约；作为上层建筑的组成部分，修宪要受到经济基础、既存经济关系的决定与制约；作为特定社会文化的反映与表现，修宪要受历史文化传统和长期积淀的法律意识影响；作为特定阶级意志的体现，修宪还要受到社会力量对比关系的影响。由于作为法律行为、法律过程的修宪，同时也是政治行为、政治过程，因此，探究中国修宪特征形成的原因，除了需要考虑"八二宪法"所具有的明显缺陷这一变量外，更需挖掘大量的法外政治变量。 
    1.现行宪法的缺陷 
    任何宪法都不可能是对未来的预测。由于制宪者或修宪者受"有限理性"的制约，也由于社会政治现实的不断变化，从而导致宪法内容的设计、原则的确定存在一定的历史局限，并进而导致宪法条款的适应性与解释力滞后于现实生活的变化。也正因为如此，才需要以修宪的方式，使宪法保持开放性，与时俱进。 
    现行宪法是中国第三次全面修宪的结晶，尽管它继承和了"五四宪法"的优良传统，高举改革开放的大旗，并引导中国沿着社会主义道路高歌猛进，是新中国历史上最好的一部宪法。但是，该宪法毕竟是计划经济时代修宪的产物，不可避免地烙下了计划经济的印记。在中国社会由计划经济制度向市场经济制度、从传统的农业社会向现代社会转型的过程中，现行宪法的历史局限性"在实施过程中渐次暴露出来，而这些诸如’权力双轨制’、’权利审查制’以及’人大至上性’和’议行合一’等历史局限性，在一定程度上已成为中国宪政建设不可逾越的障碍"①。对此，已有相当多的宪法学研究者做过深入细致、鞭辟入里的分析，本文不再赘言。但可以肯定的是，正是由于现行宪法的内在缺陷与不足，为以后的频繁修宪埋下了伏笔；也正因为如此，学者们对采取什么样的方式实现"八二宪法"变迁，至今仍无法达成共识②。 
    2.宪法变迁机制过于单一 
    从世界各国宪法变迁的实践看，除正式修宪、宪法惯例外，一个重要的机制就是宪法解释。尽管宪法解释的功能不是创制新的宪法规范、确立新的宪法原则，但由于宪法不可能穷尽一切具体的可能性，加之中国宪法中由于原则性的内容过多，很难进行具体操作，客观上更需要一个法定权威机构对其做出解释。中国虽然存在这样一个机构--全国人大常委会（根据现行宪法第67条的规定，中国的宪法解释权属于全国人大常委会，而且这种权力具有强烈的排他性和唯一性），但是全国人大常委会在新中国的历史上从未实际动用过这种权力，没有解释过一次宪法。这一方面是由于宪法赋予全国人大常委会以宪法解释权在法理上本身就是有问题的；另一方面，全国人大常委会是否具有解释宪法的能力也是值得怀疑的③。显然，这种状况基本堵塞了通过宪法解释机制实现宪法变迁的可能。 
    3.中共对修宪工作的领导方式 
    从全球范围看，通过修宪把党的政治纲领、政治路线、政治方针上升为宪法规范，将党的意志提升为国家意志，是任何一个政党都极为重视的问题。由于宪法本身所具有的稳健、平衡、非人格化特征，特别是宪法对中共来说具有明显的工具性价值，在军事动员体制日渐式微、依靠大规模政治运动贯彻党的路线、方针、政策日益无法奏效时，作为中国唯一合法的执政党，中共对国家和社会生活进行全面领导的方式也就不得不逐步过渡到通过制定、实施宪法和法律来完成。因此，中共在修宪过程中所发挥的重大影响与作用有其客观必然性和合理性。由于宪法是中共实现管理国家政权和社会生活的最重要的手段之一，加强党对修宪工作的领导就具有极为重要的意义。 
    但是，党对修宪工作的领导并不意味着党在整个修宪过程中无所不在、无微不至，尽管这种领导是以党和人民利益的一致性、党的路线、方针、政策的正确性及其崇高的政治威信为前提的。总体来看，由于党对修宪工作的领导方式仍然不仅仅是政治原则、政治方向的领导，而是深入到修宪的每一个具体环节，因此有学者将中国的修宪称为"政策性修宪"，并概括出一些特征①。中共对修宪工作的领导方式不仅内在地规定了历次修宪的内容，间接造成了中国的高频修宪，而且对修宪程序产生了深刻影响。从动态的视角看，中共对于修宪已有一套相对成熟的做法（比如，确立了修宪的原则、方式等②），也非常重视修宪过程中的形式合法性问题（比如，修宪建议向全国人大常委会提出；全国人大在审议前，听取《关于修改宪法部分内容的建议的说明》），但是修宪程序自身的价值内涵尚未完全体现出来，程序的规范、约束、过滤作用并没有得到有效的发挥，宪法能否被修改、如何修改等问题，实际上在法定的修宪程序之外就已被决定。这一方面说明中国法定修宪机关的实际地位与其宪法地位名不符实，也说明国家法定的修宪程序在一定程度上可有可无，由此也就不难解释程序残缺的原因。问题在于，程序规则的残缺、甚至形同虚设必然引发人们对现行体制的不信任感和政治冷漠感，而这显然与修宪的初衷南辕北撤。 
    4.宪政制度不完善 
    从比较政治的视角看，西方发达国家先有宪法大纲，尔后才有政府的组成，政府的运作须严格按照宪法规范进行；中国则先有政府，然后通过制宪使既存事实获得合法性，由此造成宪法在实际政治生活中的弱势地位；加之中国长期受专制主义、人治主义等封建传统的影响，宪政制度先天发育不良，由此导致了中国宪法要么因"神化"而被架空，要么被"虚化"而无法产生实际的法律效力，并形成"有宪法而无宪政"的局面。 
    修宪的本来功能在于增强宪法的活力，维护宪法的权威，实现依宪治国、依法治国。但是，从某种意义上说，中国的修宪已陷入到一个悖论中：如果认真对待宪法，则自1978年以来取得的各项改革成果就无法通过修宪的形式给予肯定，因为许多修宪条款在改革开放初期实质上是违宪的；如果不认真对待宪法，那么试图通过修宪的方式在中国确立宪法的最高统治地位，则无异于缘木求鱼。显然，消解这一悖论的根本出路在于形成一种政治共识和宪政文化，树立程序规则的权威，而从制度操作层面上说，则是要逐步形成修宪权与违宪审查权①的良性互动。现行宪法在将修宪权赋予全国人大的同时，又将违宪审查权赋予了全国人大及其常委会共同行使，这一制度设计的初衷在于，鉴于全国人大选举产生的次一级国家机关之间缺乏彼此间的监督制衡，为了保证宪法的安全与尊严，只能由全国人大及其常委会对保障和维护宪法的实施。但是，从宪法监督的实践看，全国人大及其常委会并未真正行使过这一权力。这固然与宪法本身不具有可诉性、有关法律对全国人大及其常委会行使该项权力缺乏具体、明确的规定等有关，然而，全国人大及其常委会在享有宪法的制定、修改、解释权的同时，是否应当同时享有违宪审查权，同样面临着自身的适当性挑战②。权力的高度合一制度从表层上看体现了全国人大及其常委会的最高性，而在此背后却可能是修宪权的无节制使用，损害了宪法的根本价值，从而不利于宪政体制的完善。 
    5.两种体制改革不同步 
    如果说上述四个变量还仅仅是影响中国修宪的直接因素的话，那么经济发展与政治发展的不同步、政治体制改革严重滞后于经济体制改革则是更为根本性的变量。从理论上说，政治体制作为上层建筑的重要组成部分，依赖于一定的经济经济基础和经济体制，同时又反作用和服务于经济基础和经济体制，并直接或间接地影响社会生产力的发展。当经济基础与上层建筑、政治体制与经济体制不相适应时，政治体制改革迟早会到来。这不仅仅是一般理论分析的基本逻辑，而且已为改革的实践所证明。 
    从体制建立、形成与发展来看，中国的经济体制是按照在先形成的政治体制模式以及意识形态塑造和建构的。始于70年代末80年代初的经济体制改革一直是在意识形态的争论中改革和前行，僵化、滞后的意识形态严重压制了社会的活力和创新，破坏了变革团体的合法性，阻滞了集体行动的进行，助长了"搭便车"现象，因而直接束缚了经济增长。在经过了六个阶段的论争后③，中国才无可争议地选择了市场经济体制，修宪真实记录了中国从计划经济体制向市场经济体制迈进的历程。 
    但是，由于一系列主客观因素的制约，政治体制改革自1980年邓小平提出，特别是自1987年中共十三大提出改革蓝图至今，进展缓慢，总体仍处于"外围战"阶段④，计划经济时代确立的政治体制没有从根本上被触及，与经济体制改革长驱直入的态势相比，政治体制改革显得更加滞后。反映在修宪内容上，表现为修宪过于集中在经济制度和经济政策方面，而对如何保障公民权、如何完善国家制度特别是政治制度关注不足；修宪的纲领性、宣示性、政治性有余而规范性、实体性、法律性不足；反映在修宪程序方面，一方面是程序的残缺，另一方面则是程序的虚置，如何在程序内因素与程序外因素之间寻找到一个恰当的均衡点，并使二者有机结合起来，肯定是今后修宪必须予以足够重视的一个重大宪政课题；反映在中共对修宪工作领导的方式上，表现为直接领导、干预过多，有可能压抑或窒息其他修宪主体的主动性和负责精神，使修宪过程中的公众参与流于形式，进而使修宪的正当性、实效性受到影响。 
    四、余 论 
    以上通过实证分析，概括出中国现行修宪的四个特征，分析了形成这些特征的内在机理，为人们从理解中国修宪的性质提供了一个政治学解释。令人欣喜的是，全国十届人大二次会议审议通过的14条宪法修正案表明，有关公民权利的宪法保障、国家制度建设受到高度重视。随着"三个代表"重要思想和"政治文明"的入宪，中国的民主宪政体制将会逐步得到完善。
      注释： 
    ① 从世界各国宪政实践来看，宪法变迁主要通过立法、修宪、宪法解释、宪法惯例、宪法文字的变更等途径实现。
    ② 实质意义的宪法侧重于国家组织的原理、作用等内容，不受理念和意识形态的约束，形式意义的宪法侧重于宪法内容统一的表现形式；前者的目的是规范国家权力国家权力、国家权力与公民权利、公民权力与公民权利之间的关系，后者的目的是为了便于人们对宪法的理解与运用。
    ③ ［荷］亨利·范·马尔塞文、格尔·范·德·唐著：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第107页。
    ① 五四宪法以来的历部宪法在名义上都是在以往宪法文本的基础上修改颁布的。因此，无论是"大修"，还是"小修"均可视为对五四宪法的修改。
    ② 陈斯喜：《完善宪法修改审议程序管见》，载《法学研究》1999年第3期文章《宪法修改问题笔谈》。
    ③ 比如，宪法修改条款能否成为再次修宪的对象似乎就未引起人们的注意，而事实上，1999年的6条宪法修正案就有3条是对1998、1993年宪法修正案有关内容的修改。
    ① 唯一的一次例外是1993年修宪。1993年2月14日，七届全国人大常委会讨论并通过了中共中央提出的修宪建议和提案，并提请八届全国人大一次会议审议。3月14日，中共中央向八届全国人大一次会议主席团提出关于修改宪法部分内容的补充建议。由于宪法规定大会主席团无权提出宪法修正案草案，作为变通办法，采取了代表联合签名的办法。这是修正案制度在立法过程中的第一次正式运用。参见朱应平：《改进中共中央修宪工作的几点意见》，载于《法学》1997年第12期。
    ② 陈斯喜：《完善宪法修改审议程序管见》，载《法学研究》1999年第3期文章《宪法修改问题笔谈》。
    ③ 全面修改或整体修改，即在国家政权性质及制宪权没有发生根本变化的情况下，修宪机关依据法定权限，按照法定的修宪程序，对宪法大部分内容（包括宪法结构）进行调整、修订并重新予以颁布的活动。
    ④ 1998年修宪2条，1993年修宪9条，1999年修宪6条，2004年修宪14条。
    ① 周叶中、江国华：《82年宪法与中国宪政--写在82年宪法颁布实施20周年之际》载《法学评论》，2002年第6期。宪法学界对中国的几次修宪颇有微词，具有代表性的学者及观点可参阅范忠信：《直接权利与修宪》、周永坤：《从宣示性宪法到法律性宪法》，载《法商研究》，1999年第3期；林来梵：《为宪法呼唤规范性》，载《法学研究》，1999年第3期。
    ② 大致有"大修"、"小修"、"不修"三种基本看法。"大修"的依据，参阅莫纪宏：《制定一部继往开来的宪法》，载《人民法院报》，2001年7月30日；杨海坤：《应为全面修改现行宪法做充分的理论准备》，载《法学家》，2000年第3期。"小修"的依据，参阅秦前红：《这次通过修正案的思考》，载《法商研究》，1999年第3期；胡锦光：《我国宪法修正案的技术与规范性评析》，载《法商研究》，1999年第3期。"不修"的依据参阅蔡定剑的有关文章。笔者无意对其做出规范性评价，不过考虑到中国现实政治状况，"小修"似乎是更为明智的策略选择。
    ③ 对这一问题的详细分析，参阅杨凤春著：《中国政府概要》，北京大学出版社2002年版，第156-157页。
    ① 殷啸虎、房保国：《论我国现行"政策性修宪"模式的局限性》，载《法学》，1999年第12期；殷啸虎：《论"政策性修宪"》，http://www.east-law.com/xuezhetiandi/yinxiaohulw001.htm。
    ② 在1987年党的十三大后决定修宪时，中共就已提出了修宪的两条原则：一是改革要遵守法律，法律要为改革服务；一是只限于修改必须修改的条款，对于不改就会妨碍改革的就应修改。关于修宪的方式，1988年首次采取了美国式修宪方式，即宪法修正案。
    ① 宪法监督主要意味着违宪审查制度。所谓违宪审查制度，就是通过对立法行为、行政行为是否符合宪法文本和宪法精神进行合宪性审查，对国家机关和公职人员的违宪行为予以纠正和制裁。
    ② 对该问题的详细分析，参阅杨凤春著：《中国政府概要》，北京大学出版社2002年版，第150-151、第157-158页。
    ③ 这六个阶段是：开始重视价值的作用（1978-1989）、计划为主、市场调节为辅（1979-1984）、有计划的商品经济（1984-1987）、国家调节市场、市场引导（1987-1989）、计划经济与市场调节相结合（1989-1991）、社会主义市场经济体制（1992-今）。
    ④ 王贵秀 等：《政治体制改革与民主法制建设》，经济出版社1998年版，第77页。