我国禽流感预防控制战略管理与实施
【关键词】 禽流感预防
进入21世纪以来，严重呼吸道综合征（非典型肺炎，SARS）、禽流感等新发传染病接踵而至，给社会和人民生活带来严重威胁。这些新发传染病的突出特点是传播速度快，传播范围广，对人群健康和发展危害大；在预防和控制这类突发性很强的传染病过程中，更是涉及行政决策、技术支撑、信息传递以及应急体制等各个方面。因此，为应对新发传染病的流行，必须实行战略管理〔1,2〕。本文应用战略管理思想和理论, 从宏观角度和长远利益出发，立足于人，以人为本，探讨我国禽流感采取全面综合防控战略，联合政府及各部门进行联防联控，动员全社会进行群防群控，把握时机, 彻底消除禽流感潜在威胁。
1 影响禽流感防控的主要因素
1?1 防控力量薄弱
农村医疗卫生服务体制严重滞后，城乡居民占有卫生资源的差距逐渐扩大，农村医疗卫生条件差，卫生服务和保障设施严重不足，诊治手段简陋，人员素质和专业技术水平不高；农民看不起病或对疾病认识不足，有病不治，一旦感染禽流感病毒，早期未及时采取措施进行隔离和救治，或被当作普通感冒简单处理，甚至患者根本不就医，其后果将不堪设想。
1?2 家禽养殖生产方式落后
农村小农经济模式弊端凸显，几乎每家均饲养鸡、鸭、猪等禽畜类，人畜同屋居住，接触密切，家庭养殖业缺乏管理，缺乏人畜共患病的防范措施和卫生常识等。这种生态环境可能促使人流感病毒和禽流感病毒的重组，产生流感新变异株，引起人类流感流行。
1?3 公共卫生的投入分配不平衡
基层预防保健网和公共卫生应急体系建设发展缓慢，刚刚起步的城市社区卫生服务和新型农村合作医疗两项工程仍存在经费投入不足、管理不善、高素质高技术水平的人员缺乏等问题。
1?4 禽流感预警系统仍然薄弱
疾病信息系统、卫生兽医和实验室能力仍然薄弱。近几年的禽流感病例大多发生在农村，而因贫困造成的高危行为继续存在，包括宰食病禽等，不能及时进行监测和控制，影响了人间病例的早发现、早诊断、早隔离和早。技术支撑系统如实验室人员和资源严重不足、药品试剂短缺，远不适应预警和应急的需要。因此，当前应结合我国发展农村经济的政策，加强农村医疗卫生服务体系、预警系统和信息系统的建设；合理配置资源，加强基层公共卫生体系建设，提高资源利用效率十分必要。
2 禽流感防控的战略管理
2?1 战略决策
鉴于目前我们正面临着全球流感大流行随时可能发生的危险，因此防范流感大流行，制定科学有效的禽流感防控战略刻不容缓, 其中制定战略决策至关重要。战略决策的制定就是要未雨绸缪，要在可能发生的危机事件到来之前，通过各种策略措施，将任何可能诱发和促进事件发生的条件和因素最小化或者消除，从而达到防控目的。战略决策包括确定任务，认清外部机会与威胁，分析内部优势和弱点，建立长期目标，制定供选择的战略方案及选择确定实施战略〔2〕。
2?2 战略目标
卫生部部长高强指出，在面对禽流感的战役中，我国有两个主要目标：一是有效控制疫情在人间传播，保护人民健康和生命；二是维护群众的正常生产和生活秩序，维护经济和社会的发展〔3〕。因此，当前禽流感防控工作的目标就是预防和控制禽间流感的发生发展和传播，最重要的是防止人感染禽流感。
2?3 战略要点
（1）重点放在对禽流感疫情的控制。通过对禽类尤其是野禽的监测掌握病毒的动态，通过加强免疫防止禽类之间相互传染疫病；通过规范化养殖，改变传统的养殖方式，减少疫病传播的机会。同时，对禽类的管理根本在于人，通过改变人的观念，提高对疫病的认识程度，进而发挥人的主观能动性，改变原有的生产生活方式，改善环境，从而达到保护人民健康和生命的目的。（2）实施正确的舆论导向。维护群众的正常生产和生活秩序，关键是要有正确的舆论导向，使人们坚信在正确的战略指导下，疫病必将被战胜，引导人们始终保持冷静和积极应对的态度。包括客观公开地发布疫情发展动态、相关政策措施、防控行动及其成果，使公众对抗击禽流感充满必胜信心，维护正常的生产生活秩序，保证经济与社会稳定健康地发展。（3）采取综合防控战略。包括寻求国际支持与合作，依靠社会各界联防联控，依靠人民群众群防群控，依靠科学，严防疫情扩散和蔓延，严防人感染禽流感。（4）以人为本。改善人居环境，尤其是农村环境；提高群众防病意识，改变不良生活习惯和行为，把好禽类管理这一关键环节；建立完善的疫情报告制度；加强疫苗及药物的开发、研制和应用，从维护全民健康利益的角度出发，全面防控禽流感。
2?4 战略实施
这是贯彻战略决策的实践过程，是将战略部署转化为动力和行动指南，通过具体行动实现目标的过程。有效的战略实施是决定战略管理成功的关键，前提是政府及各部门要把群众的健康利益放在第一位，把防控禽流感的具体行动建立在以人为本的思想基础上，其衡量标准包括群众健康水平的提高程度和公众对战略实施结果的评价两方面。（1）首先要有一个部门专门负责向政府及各有关部门清晰传达防控战略。其任务是将国家防控禽流感的总体方案转化为各部门、各领域的具体计划，实施具体战略举措，将防控基层人员的能力建设和计划、目标和激励手段与国家的战略目标协调一致。同时，要对战略执行过程了如指掌，及时沟通信息，保持目标和实施结果的一致性，保证信息发布的公正、公开、透明。此外，还要及时根据形势的发展变化，对既定的战略加以检验并做出相应调整。这一战略管理部门是协调所有任务的核心，但不包揽所有工作，其主要作用是有力地推动各项流程，使战略能在全国范围内以协调整合的方式得以执行。（2）制定相关法规，建立完善的组织体系。对卫生行业进行规范化管理，包括规范化的技术、救治程序、报告制度和预警制度，完善执法监督体系。进一步加强突发公共卫生应急反应机制建设。提高决策指挥系统的决断能力；促进疾病预防控制体系、医疗卫生服务体系、卫生执法监督体系协调发展；加强信息系统、预警系统和应急反应机制的建设，及时获取信息，快速反应，提高效率；同时加强后勤保障体系的建设，保证快速、高效的资源供应。（3）最重要的是把基层卫生服务体系的建设作为工作重点。要重视资源的合理配置，为基层创造良好的卫生服务环境；培养一批高素质的专业人才，输送到基层，以支持当地预防保健网和公共卫生应对体系的建设和稳步发展，并指导和培养当地卫生服务人员，提高业务水平，充分发挥基层卫生防疫和医疗体系的功能。加强城市社区卫生服务和新型合作医疗两项工程的建设，想百姓之所想，急群众之所急，把人民群众的困难当作第一要务来抓。（4）加强各部门间的积极合作与协调。农业、卫生及其他相关部门之间，要及时交流信息和动态，贯彻联防联控战略；动员全社会群防群控，激发广大群众的主人翁意识，增强社会和人民群众的凝聚力。同时，加强国际间合作，充分掌握国内外信息以及技术、政策发展动向，结合本国国情，将信息和技术应用于实践中。
2?5 战略评价
战略评价是指战略实施过程中，适时对所产生的结果与预期目标进行绩效评估；重新审视内外部因素，以此作为战略调整的基础，必要时采取相应的纠正措施。战略评价包括以下两方面内容：（1）战略成果的评估。一方面，通过考察资源的利用效率、灵活性，分配是否平衡，有无资源浪费等方面进行资源评估，了解人力、物力、财力各方投入情况；另一方面，从达标程度，任务完成程度以及与预期结果的差距进行评估，分析该战略实施所带来的收益。将投入与收益进行比较，从而得出实施该战略获得的效益。收益大于投入则证明战略的制定正确有效，可以继续实施该战略，收益小于投入则证明原有的战略需要进行修正和调整。（2）影响因素评价。将战略制定过程中分析的内部和外部因素与评价时的内部和外部因素分别进行对比，分析其差异性，有差异则证明内部和/或外部因素发生了变化，需要重新调整战略，以适应当前环境，无差异则继续实施原有的战略计划。
3 结 语
战略管理是动态的，富有灵活性和创造力的，把战略管理的理念运用到防控禽流感中，从长远利益出发，以维护人的健康利益为目标，建立服务于人的卫生体系，充分认识沟通协调的重要性。经过政府的多方努力，中国的禽流感防控工作已经开始从战略高度向前推进，尤其是2006年1月18日在北京闭幕的禽流感防控国际筹资大会的成功举办，具体体现了我国禽流感防控的战略思想和战略管理。相信在国际社会的资金和技术支持下，在国家政策的鼓励下，通过合理调配资源，建立完善与目标相适应的组织体系，保证信息的准确、畅通、高效，各部门协调合作，提高快速有效的反应能力，我国有能力应对禽流感等传染病疫情，甚至从根本上控制禽流感疫情发生的可能性。
【】
〔1〕徐建国.新发传染病的现状与对策［J］.中华流行病学杂志，2003，24（5）：340-341.
〔2〕弗雷德 R 戴维.战略管理［M］.8版.北京：出版社，2002：156.
〔3〕新华社. 我国防控禽流感力争实现的两个主要目标［OL］.国际在线2005［2007-01-07］.http://gb.china broad cast.cn/8606/2005/11/23/1385@792146.htm
