对政府贴息医院贷款政策的研究
Key words subsidy of interest；hospital；policy
摘要： 政府对银行贷款实行利息贴补在我国某些地区开始逐步实施。重庆市卫生学会刘松涛等同志在《利用政府贴息贷款促进医院的可行性研究》一文中，对这一政策的可行性进行了充分了论证。但是作为一项新兴的公共政策，有必要对该政策的制定过程和执行过程中的相关问题进行分析，从而达到促进政策的完善和发展目的。本文通过利用公共政策的相关理论，对该项政策进行分析，指出其中的显性问题和隐性问题，并提出解决措施。
关键词： 贴息贷款；医院；政策
目前，我国医疗卫生事业的发展已经成为政府和大众关注的焦点问题，医院提供的医疗服务与大众的医疗需求之间的矛盾日趋增大。针对医院自身而言，经费不足、人才缺乏、设施简陋等问题严重困扰着医院的发展。而对于大众而言，尤其是那些弱势群体，基本医疗保障得不到有效的保障，严重阻碍社会主义化的发展进程，因病致贫、因病返贫的现象逐渐呈上升趋势，看病难、费用高的问题已经由一般的行业内部问题演变成为公共问题［1］。
我国政府对医疗行业的财政补助政策长期以来实行的是有计划的补助模式，虽然补助的方式几经转变，但均为财政预算体系的一部分。从政府财政来看，政府对医院的财政补助呈相对下降趋势已是一个不争的事实，尤其是对于县级及乡级的医院，财政补助则已是名存实亡。医院整体出售、转让、关停等情况在某些地方逐渐开始。况且政府的财政补助对于医院来讲似乎是既得利益，政府很少干涉，即使拥有权利也很少进行监督。这部分资金流入医院之后，基本上处于政府的控制之外。在国家财力不足，对医院补助逐渐减少的情况下，部分地方政府开始探索医院的发展问题，开始对财政补助的方式进行一些边缘性的改革，以提高财政补助经费使用的有效性。制定政府对医院贷款实行利息贴补政策，政府要考虑的不仅仅是医院经费不足的情况，而且也应该对以下的问题进行必要的考虑，进行有效的政策分析［2］，以使“决策者尽可能地干得漂亮”。
1 政策制定、执行过程中政府需要考虑的有关问题
1.1 医院发展的基础问题 医院的发展包括两个方面：医疗设施的发展和医疗技术的发展。医疗设施包括医院基本建设和医疗仪器设备等硬件设施；医疗技术包括医疗诊断和水平，前者是物的因素，后者是人的因素。医疗设施的完善和发展可以为医疗技术水平的发展提供一定的充分条件，但不能成为医院发展的必要条件。只有医疗技术的发展才能对医院的发展起到决定性的因素，也只有医疗技术的发展才能为人民群众的健康提供有利保证。重庆市卫生经济学会刘松涛在其负责的课题《利用政府贴息贷款促进医院发展的可行性研究》［3］中指出，对于政府贴息贷款的投资方向，政府方面一致认为是基本建设，有60%的医院管理者希望考虑仪器设备。也就是说政府对医院的贴息贷款促进的只是医院基础设施的发展。我们
并不否认医院基础设施的完善对医院的近期发展具有一定的促进作用，但是它对医院的整体发展是不是就一定能够起到推动作用，有多大的推动作用，答案并不十分肯定。从河南洛阳正骨医院的发展轨迹来看，对医院整体发展起积极、有效推动作用的是医疗技术水平。该院从一家民间小医院，发展成为在河南甚至全国都享有盛誉的大医院，靠的是其高超的骨病治疗技术。因此，在对医院硬件设施提供政策支持的同时，也必须对其软环境的建设提供政策支持。而目前人才的培养、人才的引进等问题是制约医院发展的根本问题。
1.2 医院贷款存在的成本问题 政府提供贴息贷款，不可否认会减少医院利用银行贷款的成本，对医院本身来讲是有利的。政府贴息政策的介入，搭起了银行和医院之间联系的桥梁，增加了银行对医院的信任度，为医院贷款提供了便利条件。但是政府提供的贴息与医院银行贷款相比较而言，数额相对较小。作为医院自身来讲，为了获得政府的贷款贴息补助，在自身经济实力不足的情况下，去冒巨额的贷款风险，似乎是得不偿失。另外政府提供贴息贷款与医院发展之间的关系并不是必然的。医院的发展靠的是自身的经营，外部积极的因素只有在医院内部良好的经营基础之上才会产生积极的作用。否则，由于巨大贷款风险的存在，医院的经营成本必然有所增加，经营压力也随之过大，对医院的发展而言可能会起到制约作用。
1.3 偿还贷款的风险问题 重庆市卫生经济学会刘松涛负责的课题《利用政府贴息贷款促进医院发展的可行性研究》指出，医院对政府贴息贷款的需求量很大，在我们国家目前的医疗体制下，利用银行贷款，不仅可以在短期内改变医院的硬件环境，提升医院的外在形象，而且更能使医院领导任期内的政绩可以得到最大的体现，这也正是该项政策深受医院领导拥护的原因之一。但是银行贷款如何归还，能否按期归还，似乎是医院内部的管理问题，也有可能是下任领导考虑的问题。再者，利用贷款购置的固定资产收益如何核算，在现行的医院核算体系中，由于缺乏必要的量化指标，无法进行合理的定量分析。没有确凿的定量分析数据，贷款购置的固定资产所产生的收益也必然是模糊不清的，政府进行政策实施的基础数据也会随之受到影响，预测收益和实际收益将会产生巨大的偏差，达不到政府所预期的效果。
1.4 政策体现的利益问题 政府对医院贷款实行贴息补助的政策，实际上是对社会资源在医疗卫生领域的再分配。作为政策制定的主体——政府而言，制定的目的是力图实现四两拨千斤的作用。政府通过利息贴补，来诱导、鼓励医院加大投资力度，促进医院发展的积极性，借此来改变目前医院发展步子过于缓慢的现实状况，从而弥补政府对医疗行业投资的不足，缓解政府财政压力。正如重庆市卫生经济学会刘松涛负责的课题《利用政府贴息贷款促进医院发展的可行性研究》所说的，政府官员对该项政策态度比较积极。再者，作为一项公共政策，应该为公共利益服务，以公共利益的满足为目标［4］。然而这项政策执行过程中，利益的最大且最直接的获得者是医院。作为医院的服务对象——广大的患者而言，能否享受到这项公共政策带来的利益，难以确定。医院基础设施的更新、改建、扩建，必然会引起各种边缘经营成本的增加，如安装施工对医院正常运行所产生的隐性损失，投入使用后人员费用、公务费用等显性成本的增加。为了弥补不断扩大的成本开支，唯一的办法就是增加收入。由于医疗价格是国家强制性的政策，只有吸引更多的患者、增设医疗科室、开展新的医疗服务项目才是上策。但是医院的内涵建设是一件长期复杂的发展过程，在短期内要完成患者、医疗科室、医疗项目的大幅度增加几乎是不可能的，这需要一个过程。因此医院基础设施的购置会给医院提高收费标准甚至乱收费埋下伏笔，也就不可避免地会使患者的利益受到不同程度的侵害。在我们省，甲院和乙院在病房大楼投入使用之后，按当时的收费标准，使用一天就会赔一天，作为医院的领导阶层必然会考虑提高床位收费标准的问题。我们可以设想，提高床位收费标准，医院得到利益的同时，住院患者又能得到哪些利益呢？不错，可以承认住院患者的病房条件大有改观，但是我们不能忽视患者住院的根本目的，他们是去治疗疾病，而不是像住宾馆似的享受，用最廉价的成本获得超值的医疗服务是任何一个住院患者的基本需求。
1.5 政策的制定、执行的公平问题 随着我国医疗事业的发展，各种形式的医疗机构不断出现，尤其是社会资本的介入，民营、私立医院的发展，促进了我国医疗结构呈多元化的发展趋势。多种医疗机构的出现在促进我国医疗卫生事业的发展、提高大众的健康水平等方面所起的作用也日趋明显。政府实行利息贴补的对象指的是公立医院，对私立、民营的医院明显不公。政策的不公平，必然带来竞争的无序，无序竞争的结果是垄断的产生，竞争与垄断是对立的矛盾［5］。从长远推断，无序的竞争给医院的发展带来的不是积极的促进作用，而会是阻碍甚至是破坏的作用。因此政府在政策制定、执行过程中应充分考虑公平问题，不公平的政策后果是严重的［4］。
1.6 政策执行中政府的责任问题 在此项政策的执行过程中，我们可以看到作为政策的执行主体，政府几乎没有任何风险。虽说政府没有风险，但并不能否定政府所应履行的责任。政府的责任包括：第一，积极筹措贴补利息资金―多种渠道，多种方式。仅靠财政支持是不够的，应广泛吸收社会闲散资金。充足的资金是这一政策顺利实施的根本保障。第二，确定支持对象，这一环节是关键性的步骤。建立有效的指标体系，不仅要研究医院当前的基本财务状况，还要研究医院在当地所发挥的基本职能，以及医院的发展前景。第三，过程监督到位，对医院的行为进行有效的监督。用途是否明确、专款是否专用、贷款是否安全、按期能否偿还等。第四，评价实施效果，将预期效果与实际效果进行比较，找出差距。对存在的问题制定补救措施，分清政府与医院的责任，经验与教训，为进一步的政策完善和发展提供实践价值。
2 执行过程中政府应当坚持的几项原则
政府对贷款进行利息贴补的政策目前在我国的一些地方已经开始逐步实施，其利弊目前还无法进行定量描述，有待于实践的检验。作为一项新生事物，我们应当坚持辩证的态度，要根据各地的实际情况来决定。除了考虑上述几个问题之外，在政策制定、执行过程政府还应当坚持以下几项原则。
2.1 坚持区域卫生规划的原则 在国务院办公厅转发的卫生部等八部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》中，对区域卫生规划和卫生资源配置做了重要阐述。提出要实行卫生工作全行业管理，积极实施区域卫生规划，用、行政、等手段加强宏观管理；并提出要加强卫生资源配置的宏观管理。目前我国卫生资源的配置与当地的经济水平息息相关。经济发达的地区比经济欠发达、经济相对落后的地区拥有更多的卫生资源。然而针对公民的基本医疗需求而言，经济欠发达、经济相对落后的地区的需求相对更强烈些。如何满足公民的医疗需求，优化卫生资源结构，合理配置卫生资源，完善区域卫生设置，整体提升公民的健康素质，政府责无旁贷。政府对医院贷款实行利息贴补的政策，是国家对医疗卫生资源分配的又一种形式，作为对国家医疗卫生资源分配形式的一种补充，也应该遵循区域卫生规划的原则［6］。
2.2 坚持满足人民尤其是农民的基本医疗保障要求的原则 所谓基本医疗保障是指保证职工在患病时能得到目前所能提供给他的、能支付得起的、适宜的技术，它包括基本药物、基本服务、基本技术和基本费用等内容。这个概念的主体是城镇职工，没有将的广大农民包含在内。无论是在城市，还是在乡村，都有一部分弱势群体存在。这部分群体的基本医疗保障应该得到政府的政策支持，应该得到政府和社会的财力补助。当前，由于经济利益的驱使，在医疗行业出现了一种与我国国情极不相称的情况：各医院的病房装修星级宾馆化、门诊大楼建筑超级市场化，出现了千元的挂号费和数百元1天的床位费。在公共医疗卫生资源面前，出现了不公正、不公平的现象，医院分配公共卫生资源不是按照人人均衡享有的原则，而是根据服务对象个人财富的多少来分配，结果使医院的利益得到保护，而相当一部分群体包括弱势群体在内的利益却受到了侵害。虽然表面是医院的个体行为，但实质是对我国医疗制度的歪曲，是对国家政策的亵渎，是政府监督失灵所导致。人民群众基本医疗得到有效的保障，是医院的首要职责，是医院不可推卸的责任。医院的发展若置人民群众的基本医疗保障于不顾，过热的追求经济利益，那么由此而产生的医患矛盾必然会加剧，从而形成更大的社会问题。这是政府制定、执行任何医疗政策所必须首先要考虑的。政府实行对医院银行贷款进行利息贴补的政策，同样也应该遵循这一原则。对利息贴补的医院，首先要考虑该院在人民群众的基本医疗保障方面的绩效问题，通过政策分配有限的卫生资源，进一步的推动基本医疗保障工作的发展［7］。
2.3 坚持面向基层的原则 由于经济发展的不平衡性，农村的经济整体落后于城市经济的发展，经济的滞后，严重制约着农村的医疗卫生事业的发展。生存环境的恶化，导致疾病不断发生、经济的拮据，导致有病无力医。再者由于医疗费用的高速增长，进一步加重了农民的贫困范围和贫困程度。有关资料表明，1990～1999年，农民平均纯收入由686.31元增加到2210.34元，增加了2.2倍；同期卫生部门统计的每人次平均门诊费用和住院费用，分别由10.9元和473.3元增加到79元和2891元，增长了6.2倍和5.1倍［8］。农民的收入水平远远滞后于医疗费用的上升幅度。目前农村的医疗问题不单单是一个公共卫生的问题，而是一个严重的社会问题。2002年出台的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出［9］，要改善乡村卫生医疗条件,积极建立新型农村合作医疗制度,实行对贫困农民的医疗救助等重大举措。并提出到2010年,要在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。作为分配社会卫生资源的政策，政府应改变对城市的偏好，充分考虑农村的卫生发展问题，为其发展提供更多更好的政策支持，充分鼓励、支持、推动对农村医疗卫生事业的发展。
3 讨论
政府对医院的银行贷款实行利息贴补政策，其根本的出发点和落脚点，无疑是提高我国医疗卫生事业的发展，从而提高人民的健康水平。作为一项公共政策，最后的受益者和最大的受益者应该是最广大的人民群众。医院的发展离不开基础设施的建设和高新设备的开发和利用，但是针对于我国目前的医疗发展水平来讲，根本的问题是解决医疗技术水平的发展，医疗科技人才的培养是关键。政府应该扩大利息贴补政策的使用范围，不仅要致力于基础设施的建设，而且也应该强调医疗科技人才的培养。虽然从投资的外在表象来看，基础设施的建设可谓立竿见影。但是没有高超的医疗科技人员，一座设施齐全、功能完善的病房大楼和门诊大楼，只能是短期政绩的表现，不可能发挥其应有的作用。因此，人才的培养是首要的，应优先发展。政府应将有限的卫生资源有重点的配置到医疗人才的培养上来。从长远的观点来看这将不仅有利于医疗事业的发展，更有利于人民的健康水平的提高。
从目前我国的经济发展状况来看，医疗卫生事业的发展相对于其他行业，处于滞后状态，原因是多方面的，医疗体制落后、补偿机制不健全、补偿资金不充足、人才培养滞后等是制约医疗事业发展的瓶颈问题。因此，这就要求政府从医院发展的前景和大众的健康需求出发，制定切实可行的政策进行推动。对医院贷款实行利息贴补也正是政府积极探索的结果，虽然还存在一些问题，尚处于起步阶段，但至少是一项相对积极的政策，是对原有体制的一种冲击，具有深层的改革价值性。
1 任苒.贫困及其影响千年发展目标.卫生经济,2004;12:38-42.
2 ［美］斯蒂尔曼.公共行政学（中译本）.北京：中国社会出版社，1989：265.
3 刘松涛.利用政府贴息贷款促进医院发展的可行性研究.中国卫生经济学会网:www.hea.org.cn,2003-9-20.
4 丁煌.西方行政学说史.武汉：武汉大学出版社，2005：308-312，410.
5 ［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府（中译本）.上海：上海译文出版社，1996：58-62.
6 任苒.区域卫生规划与卫生资源配置.医学与科学,2000:8-10.
7 薛小和.逐步建立农民医疗保障制度.经济日报，2002-9-12.
8 狄多华，吴海鸿.西部农村合作医疗现状调查：城乡差别在扩大.中国青年报，2005-1-10.
9 中华人民共和国卫生部.中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定.中发（2002）13号.
