社会主义新农村建设中农村公共产品供给问题的对策研究

　关键词：新；公共产品；供给体制 

　　论文摘要：农村公共产品供给状况对于农业的、社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。针对当前农村公共产品供给不足的状况，加强农村公共产品供给体制建设具有很重要的意义。农村公共产品供给不足有其很多原因，急需采取有效的对策与措施来解决农村公共产品供给问题的，这样才能有利于提高和改善农村公共产品的供给效率。 
　　 
　　建设社会主义新农村是我国全面构建小康社会，实施化进程中的重大任务；是解决城乡差距，构建和谐社会的必然要求；是不断扩大内需，促进国民持续发展的重要保障。2005年12月，中共中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中着重指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。社会主义新农村建设的内涵和目标包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等方面的内容，要实现这些内涵和目标，就需要大力改善农村的公共产品供给现状，提高农村居民的生产生活水平。 
　　农村公共产品是指相对于满足农村地区农业、农村或农民生产、生活共同需要的产品或服务，具有非竞争性和非排他性的特征。它一方面包括农村、电网、农田水利设施、医疗卫生以及设施等硬性的公共物品；另一方面还包括信息、技术服务、技能培训、公共秩序维护、制度安排等软性的公共物品。 
　　农村公共产品供给机制是农村经济社会发展的重要基础，从一定意义上说，社会主义新农村的建设过程就是农村公共产品供给效率的改善及供给结构的优化过程。因此，通过拓宽农村公共产品供给的多元化渠道，构建一套完整、系统、的农村公共产品供给体制，对于推动城乡社会的和谐发展，建设社会主义新农村具有重要的现实意义。 
　　 
　　一、加强农村公共产品供给体制建设的重要意义 
　　 
　　由于我国当前城乡二元结构的存在以及农村公共产品与服务供给的失衡状况，加强农村公共产品与服务供给体制建设，对推动社会主义新农村建设具有重要的现实意义。 
　　 
　　(一)推动社会主义新农村建设，为农村经济发展提供保障 
　　建设社会主义新农村的战略决策，是在我国处于社会主义初级阶段、城乡差距不断扩大而又进入了现代化中期的经济发展阶段的背景下，为解决农村“三农”问题而提出的。我国能否在现代化过程中实现统筹发展，缩小城乡差距，顺利建成、经济、文化、社会诸方面协调发展的新农村，关系到我国能否真正全面实现现代化。长期以来，由于城乡之间非对称的二元体制，导致了农村公共设施和公共服务方面的供给远远不能满足农村的实际需要，制约了农村经济的深入发展，突出的反映在教育、卫生、文化等公共事业方面严重不足，给农业和农村发展带来了严重的负面影响。因此，农村公共产品供给状况直接影响中国农业经济的发展和中国新农村的建设，需要大力加强农村基础设施建设和发展农村社会事业。 
　　 
　　(二)有利于提高农村消费需求与消费能力 
　　农村公共产品供给状况的水平直接影响农民的消费能力和消费需求，因为，农村的公共产品绝大部分是农民进行农业生产、生活的必需品。一旦由政府或其它主体提供的公共产品不能满足农民对公共产品的需求，人们不得不自行提供，这就造成了部分公共产品供给效率低下，增加了农民的负担，同时也降低了农民的消费需求，从而对刺激消费、扩大内需产生消极影响。另外，公共产品与私人产品存在着紧密的互补性。公共产品与服务供给不足会严重制约农民对某些私人产品的消费需求。因此，农村公共产品与服务供给状况不足，机制不健全、公共服务缺位会严重影响农村消费市场的深入拓展和农村经济的现代化发展。通过提供公共产品，提高农民收入，可以极大的开拓农村的消费市场，对解决我国目前存在的投资消费结构严重的不合理，会起到重要的作用。 
　　 
　　(三)推动农村经济的可持续发展 
　　农村公共产品与公共服务是作为农村经济发展的基础和必备条件，是农村社会经济可持续发展的前提和保证。我国农村很多地区存在农业水利设施陈旧、交通闭塞、电价昂贵、校舍破旧、公共卫生条件落后、缺乏公共保障和公共服务缺位等状况，这种供给不足情况极大地制约了农村社会经济的可持续发展。尤其农村教育类公共产品的落后和不足，直接影响了农村人力资源的素质和水平的低下，造成农村科技人才的缺乏，影响科技兴农政策的有效实施，制约了农村经济的可持续发展。因此，提供公共产品，全面提高农村劳动力的素质，可为农村经济的长期持续增长提供一定的劳动力。 
　　 
　　(四)促进社会政治的稳定与发展 
　　解决农村公共产品供给不足的问题，是有利于消除社会全面转型时期的社会矛盾和社会危机的一个重大方面。我国是农村地区面积大和农业人口众多的农业大国，农村的稳定和发展，对整个国家和社会的发展有着重大的影响。建国以来，为了加速经济发展，尽快实现化，我国实行了城乡二元体制，制定了以满足最低公共产品需要为目标和重城市轻农村的公共产品供给政策，这种城乡公共产品供给差异政策在一定程度上导致农村公共产品的严重匮乏。致使农民对农村的社会治安、医疗卫生、道路交通、水利水电设施、教育和环保、社会保障等方面的基本公共产品与服务的需求无法得到满足，农民的生存环境不断恶化，当他们的税费负担日益沉重而公共产品与服务却严重匮乏时，农村公共产品与服务供给水平与农民诉求间的差距日益增大。从而，引起了农民和基层政权间的矛盾和冲突，影响了农村地区的经济发展和社会的政治稳定。
　　二、中国农村公共产品供给失衡的原因 
　　 
　　我国当前农村公共产品与服务供给现处于严重失衡状态，尤其随着农村税费改革，实行取消农业税政策后，使农村公共产品的供给失衡问题更加突出。具体表现在农村基础设施和公共服务机制的不健全，如医疗卫生体系不足、教育落后、农民缺乏社会保障、水电设施落后等各个层次公共产品与服务供给不足的状况。我国农村公共产品供给失衡产生的原因是多方面的，其中单一的供给体制是农村公共产品危机的主要原因。 
　　 
　　(一)作为农村公共产品供给的主体是政府 
　　长期以来中国农村公共产品供给是以政府为主体的单一性供给机制，尤其是作为农村基层管理组织的乡镇政府。但乡镇政府的财政权和事权不对称，财权小而事权大。如农村的基础教育、计划生育、水电设施、道路交通等公共产品与服务供给主要由农村乡镇政府以及村承担和负责，由于农村基层乡镇政府财力有限，不能足额提供这些公共产品，导致农村公共产品的匮乏，公共服务的缺位。 
　　 
　　(二)农村基层政府职能的错位 
　　农村基层的乡镇政府以国家政权者的身份规划和组织乡村公共设施和公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共服务，但由于乡镇政府存在职能错位的现象，不能有效地向农村提供必需的公共服务，导致农村公共产品供给不足。从现行的乡镇政府职能运行来看，相当多的乡镇政府把工作重点放在经济建设上，大搞迎合上级的“政绩工程”，致使作为农村公共产品和服务主体的地方基层政府把本应该用来提供公共产品和公共服务的财政收入大量投资到经济建设中去。并且由于农村乡镇政府财政的不足与危机，不仅使乡镇政府供给公共产品的能力大大削弱，也导致对公共服务职责的淡漠，使农村公共产品供给严重匮乏，农村公共资源配置低效。 
　　 
　　(三)缺乏激励农民参与公共产品投入的机制 
　　家庭承包责任制逐步动摇了集体化时期的农村公共产品供给制度，使农村公共产品供给失去了经济基础。由于受限于单一性的供给体制，过于依赖政府的投入，没有建立起与市场经济相适应的激励农民、私人、投入公共产品建设的机制。并且，随着市场经济体制的发展，农民的集体意识逐渐淡漠，个体优先观念深入人心。市场经济条件下人们的逐利心态使得在农村对自己有利的事情农民争着干，但对于农村中的一些公共事务、公共设施却不愿意干。公共产品具有供给的连带性和不可能排除他人消费的特性，为搭便车的现象的广泛存在提供了可能。公共产品的非排他性造成了很多农民既想分享利益又不愿承担成本，普遍存在“搭便车”的心理。而且公共产品和公共服务都具有一定的利益外溢性，农民从自身利益出发，不关心、不愿意投资公共事业。 
　　 
　　(四)税费改革后对农村公共产品供给的影响 
　　由于我国农村实行公共产品供给的单一性体制，政府作为供给的主体。因此，在农村实行税费改革，取消农业税后，县乡财政状况更加失衡，削弱了农村公共产品的供给能力。而且，在农村税费改革后针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能彻底解决农村公共产品的供给问题。 
　　 
　　三、解决农村公共产品供给问题的对策与措施 
　　 
　　面对目前我国农村公共产品和公共服务的供给困境，应提升政府在农村公共产品供给中的能力与责任，加强农村基层管理组织的职能转型，在统筹城乡的基础上采取多元化方式提供公共物品，实施一体化与多元化相结合的供给体制，从而提高农村公共产品供给的效率。  　　(一)提升政府在公共产品供给中的能力与责任 
　　对于家而言，政府是化建设的重要推动力量，作为公共权力的受托者，提供公共产品是政府能力强弱的重要衡量标准。从世界上一些发达国家和发展中国家的经验看，向农村提供公共产品，是政府应尽的责任和义务，也是实现城乡和谐发展的根本途径。当前我国政府财政支出仍然低于财政收入的增长，且财政支农支出占财政支出的比重徘徊不前。“2000～2003年，财政支农支出年均增长14.0％，而财政收入年均增长17.4％，低于3.4个百分点，而且财政支农支出占财政支出的比重始终徘徊在7.12％～7.75％之间。”所以，政府应当大力承担在农村公共产品提供中的责任，继续加大财政对农业的投入力度，提高政府财政支出的增长幅度，确保农村公共产品供给资金总量的稳定增长。 
　　 
　　(二)加强农村基层政府管理职能的转换，提高供给公共产品的能力 
　　针对农村基层政府管理职能的错位，导致农村公共服务的缺位及对农村公共产品供给严重不足的现象，农村基层政府应积极进行角色和职能的定位，突出公共产品供给和服务的职能与意识。作为直接面向农村，为农村提供公共产品和公共服务的农村基层组织，在转变政府职能的过程中，实现由行政型政府向服务型政府的转变。重点要明确农村基层政府的事权，实行财权和事权相统一的原则，针对农村基层政府的财政困境，加大中央和省级政府财政支持的力度，提高农村基层政府供给公共产品的能力，改变农村基层政府无力顾及农村公共产品和公共服务需求的现状。 
　　 
　　(三)建立一体化与多元化的公共产品供给体制 
　　所谓一体化是指实行城乡一致的供给机制；所谓多元化是指农村公共产品的供给主体、供给方式、筹资渠道的多元化。 
　　一体化主要是解决二元供给机制的问题，为城乡公共产品的供给提供公平的政策环境和制度平台，使农村和城市一样得到相同的待遇，实行城乡统筹。政府作为供给主体，承担起对农村公共产品供给主体的责任，加大对农村公共产品与服务的财政投入，使农村与城市共享现代文明。在此基础上，改革单一性供给体制，积极促进农村公共产品供给的多元化，具体体现在以下几个方面。 
　　1、实行多元化的农村公共产品供给主体 
　　由于农村基层政府财政能力的不足和政府供给效率的固有限制，使得单一的政府供给已不适应先进农村社会的发展需求。因此，应该根据农村公共产品的层次和性质构建多元化的农村公共产品供给机制。农村公共产品的供给主体大致可以划分为政府供给主体、私人供给主体、第三部门供给主体三类。其中政府是供给主体。政府代表社会的公共利益，政府有责任、有义务承担农村公共产品供给的主体责任。在此基础上，发挥私人供给主体和非政府组织供给主体的力量，形成供给主体的多元化机制。 
　　2、形成多元化的农村公共产品资金筹集机制 
　　税费改革后农村公共产品之所以出现供给短缺，一个重要原因是用来提供公共产品的资金来源主要依赖于政府，当政府不能筹集到足够的资金时，必然会影响到公共产品的供给。因此，应通过建构筹集资金渠道的多元化机制，解决供给短缺矛盾。筹集资金方式主要有政府的财政转移资金；私人、的资金；农村社区的集体资金；国内外非政府组织的资金等筹资渠道。政府财政作为公共产品和公共服务供给资金的主渠道，特别是在公共财政体制确立后，将为农村公共产品和公共服务供给在筹资方面提供制度保障。对那些可通过收费进行排他的公共物品可以由私人或企业出资提供，依靠市场中的等价交换和有偿使用原则，通过市场向社会筹集。 
　　3、推行多元化的农村公共产品供给方式 
　　农村公共产品供给方式是指供给主体如何来组织农村公共产品的供给过程。随着农村公共产品供给主体和资金来源渠道的多元化，农村公共产品供给方式也必须是多元化的。主要分为直接供给和间接供给两种形式。直接供给方式是指政府作为供给主体直接提供某些农村公共产品或者公共服务。在市场经济体制下，一般来讲，采用直接供给方式的多是一些纯公共产品。间接供给方式也称民营化方式，是指政府可以将农村公共产品委托给私人提供。这主要是对于那些可以收费的农村公共产品所采用的供给方式。另外还有政府补贴、企业、非政府组织及私人的供给方式。政府为了提供效率或弥补财力不足，可以通过直接补贴或间接补贴的方式，来鼓励和帮助私人或企业提供农村公共产品。 
　　4、建立由农村内部社区需求决定公共产品供给的机制 
　　避免以往“自上而下”的公共产品供给决策程序的不尽合理性，提高农村公共产品供给的实效性和针对性。 
　　5、确立完善的监督机制和评价机制 
　　农村公共产品供给体制的建设还必须建立合理的评价标准，采取开放透明的操作模式，以保证农村公共产品供给的监督机制和评价机制的有效性，从而保证农村公共产品供给的良性循环和可持续发展。 
　　总之，农村公共产品供给状况对于中国农业的发展、社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。需要在今后的工作中，不断完善农村公共产品供给体制，逐步建构一个相互支持、相互补充的一体化与多元化相结合的农村公共产品供给机制，从而有力推动社会主义新农村建设。