国有企业转型过程中宏观与微观权力关系的渐进式变革
[内容摘要]随着转型，企业的宏观权力关系从完全附属于政府主管部门、“五龙治水”、国资委统一行使所有者职能、到海外投资者对国有股东形成制衡。在微观权力关系上，企业的经营者由政府官员性质、行政性“内部人控制”问题的产生，到海外投资者选派的独立董事代表的进入，加强了对“内部人控制”问题的约束。总的来看，这种政府主导型的改革对企业转型和宏观权力关系产生了显著影响，但微观权力格局的转换仍然相当艰难。
[关键词]国有企业；转型；权力关系；渐进式变革
Abstract: The transformation of SOE is going with the gradual revolution in power relationship. Macro power relationship switched from government appendix, managed by five government departments, state-owned assets supervision and administration commission to abroad investor restriction. The micro power relationship switched from officer, insider control, to the restriction of insider control. From analysis, we find that the government dominant reformation has apparently influenced the switching of enterprise and macro power relationship, but has difficult in micro power relationship.
Key words: SOE; transformation; power relationship; gradual revolution
一、引 言
纵观国有企业近60年的轨迹，深入考察当今国企改革最前沿企业的实践，我们发现国有企业在转型的过程中，同时伴随着权力关系的渐进式变革。在转型的过程中，国有企业从政企合一、放权让利、公司制度，到一部分企业海外上市，企业制度和形态日臻完善。同时，企业的权力关系也随之发生着渐进式的变革。一方面是宏观权力关系，即国有企业与国有资产的所有者代表——政府、以及海外投资者等股东之间的关系；另一方面是微观权力关系，即国有企业的经营者与所有者指派的监督者如董事会、监事会等之间的关系(见下表)。
二、第一阶段：政企合一
（一）政企合一的企业制度
从1949—1978年，我国实行的是高度集中的计划体制。在这一体制下，企业几乎没有任何自主权。企业按照计划完成上级下达的目标，并实行统收统支的财务制度；政府对于企业的产品长期实行统购包销的办法；在企业领导体制上，一方面企业领导人完全服从于主管部门的领导，另一方面他们在企业中又是有绝对权威的领导人。在劳动工资体制上，国家对企业职工统包统配，实行全国统一的工资制度。
（二）宏观权力关系：企业完全附属于上级主管部门
这种高度集中的计划经济体制导致了国有企业和政府之间形成了一种完全的隶属关系，并隶属于政府的权力格局。而在党和政府的权力格局中，最高层是党和政府的领导机关，中间层次是政府产业各部，它们各自管辖着一定范围的生产部门，因而是企业直接的上级主管单位，它们决定着企业所有的生产计划、产品销售、原材料供应、产品价格、工资基金等方面的事宜。企业为第三层次，即国家部门层级结构的最低层。而政府各部的专业化总体上说是相当严格的，各部门间的资本如何流动不取决于企业或中间层，而是由经济的最上层决策机构决定。[1][2]这种政企合一的体制形成了政府全面参与和直接管理经济的职能，最终导致企业失去了活力。
（三）微观权力关系：经营者是党政机关任命的国家干部、企业的领导人
在企业领导体制上，实行党委领导下的厂长(经理)负责制，即党政机构任命企业领导人，企业领导人有与党政干部对应的行政级别，他们的首要职责是完成上级党政机关下达的各项任务。从经营决策的角度来看，所谓的“企业”只是一个生产车间，而厂长（经理）只是一个车间主任，而且严格地讲，这个车间主任（通常都是由党的书记担任）只是一个特殊的工人，他的主要任务是协调和监督普通员工以完成政府下达的生产计划而非经营决策。[3]
作为国家行政官员，工厂领导人的自身利益不是与利润而是与行政职务的级别联系在一起。工厂领导人获得晋升的方式是到上级行政机构或其他单位去担任级别更高的职务。但这种晋升至少会受到政府行政职位数量的限制，于是产生出另一种非正式的途径：由于规模是决定一个单位行政等级的重要因素，所以不断扩大规模就有可能使本单位的行政等级升格，从而可能使领导人的职务等级相应升格。扩大规模的途径是尽可能多地获得国家分配的资源，因为投资和劳动力使用对工厂来说都是无偿的。因此对工厂领导人来说，通过行政程序争取国家的无偿资源以扩大规模，远比通过高效率的管理活动创造较高的利润率来得容易。[4]另外，政府要求国有企业设立与其相对应的机构承担社会管理和服务职能，各自办一个小社会，承担企业职工的养老、医疗、子女就业等工作，这就更加冲淡了经营者追求经济效益的动机。所以，这种政企业不分的体制使经营者不能给自己一个准确定位，难以把目标集中于经济效益，结果导致国有资本的低效率。
三、第二阶段：放权让利
（一）由政企合一向放权让利转变
由于传统体制下国有企业实际上是一种国家承担无限责任的工厂制企业，政府大包大揽“养”成了企业吃国家的“大锅饭”，从而缺乏经营自主权和积极性。所以从1978—1993年间，国有企业改革政策的宗旨一直是以提高企业的积极性为目的的，通过扩大企业自主权、增加企业留利，实现政府向企业的分权。[5]
1．放权让利。
由政企合一向放权让利转变是一个渐进调整的过程，并且是通过一系列的政策规定来实现的。1978年12月，党的十一届三中全会提出改革我国经济体制的任务，指出我国的经济体制管理权力过于集中，应该有计划地大胆下放，扩大企业自主权。1979年7月，国务院发布了扩大企业自主权、实行利润留成等文件，并选择了首都钢铁公司等8家企业进行试点，拉开了企业改革的序幕。1980年6月底，试点企业发展到6600个，约占预算内工业企业数的16%。1983年4月，国务院颁布国营工业企业暂行条例，对国营工业企业一系列重要问题做出全面规定，首次明确企业是法人及其应拥有的15项经营自主权。1984年5月，国务院颁发进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定，明确企业在生产经营等10个方面的自主权。[6]1985年9月，国务院批转增强大中型企业活力的规定，再次对企业经营自主权作了14条规定。
2．承包制——更大程度的放权让利。
为了进一步扩大企业经营自主权，1986年2月，国务院颁发了关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定，强调深化改革要围绕企业经营机制进行，推动了国企改革向股份制、租赁制、承包经营责任制等形式探索，由于承包制不改变企业所有制，又能与放权让利平稳衔接，政府和企业都能接受，所以得到了较快的发展，而承包制的实质是进一步扩大企业的经营自主权。1988年2月，国务院发布全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例，主要内容是包上交国家利润、包技术改造任务，工资总额与经济效益挂钩的“两包一挂”。[6]1990年7月，我国预算内工业企业有3.24万户实行企业承包经营责任制，上年有80%的企业完成了承包合同，接着开始了第二轮承包，截止1991年3月底，90%以上的到期企业签定了第二轮承包合同。在此基础上，国务院于l992年7月颁发《全民所有制工业企业转换经营机制条例》增强了承包责任制的地位。这一新条例以进一步扩大企业自主权为目的，正式授予企业经理人员生产经营决策权、定价权、产品销售权等14项权力。
（二）宏观权力关系：企业在相当程度上仍然附属于上级主管部门
放权让利初步改变了政府统管、企业无权的局面，但放权让利毕竟是有限度的改革，由于政府部门控制着国有企业的所有权和主要的经营权，企业仍然不能成为真正的市场主体和独立自主的生产经营者，所以企业仍然没有摆脱政府部门“附属”的地位。
尽管推行承包制的意愿是通过所有权和经营权的分离，使国有企业成为独立的法人实体，但从其运行的实践来看，企业并没有真正做到两权分离，因为承包制没有涉及国企作为法人应有的法人财产权，国有企业没有自己的法人财产，就无法自负盈亏，所以国企在相当程度上仍没有跳出传统的政企关系，也做不到政企分开。
（三）微观权力关系：“内部人控制”
下放经营决策权使国有企业的厂长（经理）成为部分控制权的拥有者。如果同时将部分剩余索取权下放给企业经理，剩余索取权和控制权在企业层次就可以更好地对应。无疑，更好的对应可以更好地刺激经理追求利润。[7]但是，如果所有者缺位，且经理在企业中没有多大利益，经理自主权就会产生许多代理问题，如利润转移和资产侵蚀等。这些代理问题就是通常所说的“内部人控制”问题。[8]
而随着计划经济的解体，那些已经从计划机关获得很大控制权的经理们利用计划经济解体后留下的真空进一步加强了自己的权力，从而企业内部构筑起了不可逆的管辖权威。他们对企业资产的使用有相当大的斟酌决定权，同时享有大量的在职消费和其他租金。[5]
由于我国企业的经理人员绝大多数是从企业内部提拔起来的，所以更加剧了这—趋势。但是，和东欧国家以及俄罗斯的一个重要差别，就在于企业高层经理人员的任免权，仍然牢牢控制在党的手中。即使在后来完成公司化改造后，政府仍然控制着企业主要经营者的任免权。所以，政府可以利用其行政权力干预经理决策，国有企业演变成了具有行政干预下的内部人控制企业。[9]这一治理特征也导致了国有企业经营的低效率，即行政干预导致国有企业经营目标多元化，使经营者容易将经营失败说成是政策性亏损。
四、第三阶段：现代公司制
（一）现代公司制度替代承包制
随着时间的推移，承包制的运行逐渐陷入了困境，一是企业行为短期化，对企业资产掠夺性地使用；二是产生了严重的内部人控制问题。由于承包制本身无法解决这些问题，所以从1994年起政府对国有企业的改革主要是用国有股为主导的公司化替代承包制。1994年元旦，第一部《公司法》实施，使我国国有企业现代公司制的改革纳入了轨道。1994年11月，国务院确定在百家企业进行现代企业制度的试点，《人民日报》公布进行试点的100家企业和3家控股公司名单。1999年9月，十五届四中全会《决定》要求对国有大中型企业实行规范的公司制改革，指出公司制是现代企业制度的一种有效组织形式，而公司法人治理结构是公司制的核心。
（二）宏观权力关系
在公司化改革的过程中，国有企业的宏观权力关系伴随着政府部门的机构改革，发生了很大的变化。
1.国有企业的行业主管部门被取消，“五龙治水”的现象产生。
1998年3月，九届人大一次会议通过国务院机构改革方案，国务院组成部门从40个精简为29个，撤消了10多个行业主管部，缩减为经贸委管理的9个行业主管局。经过两年多的过渡，又将9个管理局全部撤消。
随着政府机构的改革，国有企业逐渐脱离了原来靠行政隶属关系管理企业的专业部委，但随之而来的问题是国有资产出资人的职能开始由9个部门分割行使，其中主要的五个部门被形象地喻为“五龙治水”：即财政部行使收益及产权变更管理职能；大企业工委或工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定，国企的破产、重组、兼并、改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总额。由此带来的主要问题是国有企业被多头管理，缺乏明确的国有资产出资人代表。由于国有资本没有明确的出资人代表和机构，导致企业缺乏应有的监管，产权责任不明确，从而严重制约了国有企业的进一步改革。
2.国资委统一行使所有者职能。
为了建立统一的代表国有资产所有者职能的机构，2002年，党的十六大指出国有资产管理体制改革的方向，国务院国有资产监督管理委员会在这一方针指引下挂牌成立。2003年3月24日，根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，国资委正式成立，国资委的成立将原国家经贸委、中央企业工委以及财政部等有关国有资产管理的部分职能整合了起来。通过国务院授权，代表国家履行出资人职责，并通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩，监督国有资产的增值保值。
（三）微观权力关系
1.监事会和董事会制度对内部人控制的制衡失效。
在公司化改革后，为了有效地约束“内部人控制问题”，政府在企业中先后建立了监事会、董事会和独立董事制度，以期在企业内部对经营者权力形成有效的制衡。
1996年7月，国家经贸委和国有资产管理局宣布，为加强国有财产监督管理，将向144个中央企业派出监事会。 2000年3月，国务院发布国务院发布国有企业监事会暂行条例。2000年8月，国务院向国有重点大型企业派出监事会。但实践表明，作为国有企业公司内部监督机关的监事会，往往难以行使监督职责，监事会工作流于形式，这已成为一个不争的事实。
为了改变董事会被内部人控制所导致的监督和制衡功能失效的问题。2001年2月，证监会发布在上市公司建立独立董事制度的指导意见，力图通过建立独立董事制度来约束内部人控制问题。但是从独立董事的实际运作来看，独立董事制度并未对经营者产生有效的监督作用。主要原因有三：一是独立董事只是兼职，难以保证其成为有效的监督者，有些独立董事甚至同时在数个董事会任职，为每一家公司所花费的时间与精力更值得质疑。二是独立董事缺乏了解所在公司所需的技能，如现在高新技术公司的经营对外部董事所具备的专家技能提出了重大挑战。三是在关键的决策过程中他们不能得到足够的信息，信息有可能在传递过程中被经理层有选择地过滤。那么，其所获信息的客观性与公正性均值得怀疑，必然会影响所做出的决策。
2.中组部和国资委控制中央直属企业高层管理者的任免。
国有企业的微观权力结构还有一个重要特征，就是政府仍然控制着企业主要领导人的任免。党组织不仅直接管理党政领导干部，而且还直接管理重大国有企业的领导人员。国资委监管的169家国有企业集团的高层领导任命主要由中组部及国资委负责，其中53家特大型国有企业集团中，党委书记、董事长及总经理这三个职位由中组部直接任命，其他116家国有企业集团的高层领导由国资委任命，并报中组部备案。
五、第四阶段：部分企业海外上市
（一）海外上市企业
1993年7月，上海石化在纽约证交所和香港联交所上市，标志着国企融资从国内资本市场拓展到国际资本市场。近几年，少数国有大型企业相继海外上市，例如中石油于2000年3月在香港及纽约成功上市；联通于2000年6月在香港和纽约上市；中石化在香港、纽约和伦敦上市；2001年中海油和中国铝业在香港、纽约同时上市。他们在海外的成功上市，为国有企业的积累了宝贵的经验。
（二）宏观权力关系
对于海外上市的国有企业，海外投资者能够更有效地形成和国有股东的制衡，建立多元化的股权约束。而且在对经营者的监督和制衡上，海外投资者比国内投资者更加彻底。另外，海外资本市场市场化程度较高，制度规范，企业一旦违规，硬性的惩罚措施十分严厉，而被市场唾弃的隐形成本更是无法计量。特别是随着《萨班斯法案》的实施，海外资本市场对公司治理和经营者的监督也更为严格。这对于有效地保护中小投资者，防止大股东侵害中小股东利益提供了保障，也为促进中小股东与大股东的制衡提供了保障。
（三）微观权力关系
国有企业在海外上市后，海外投资者为了加强监督，派出了独立董事，改善了企业的公司治理状况，而且在企业内部的权力结构中改变了一直以来党组对企业的直接管理，董事会形同虚设的局面。国有股东对企业的管理改为党组以向上市公司派出董事为载体，通过上市公司的董事会程序参与决策。从而保持了上市公司的独立性，使董事会逐渐成为决策核心，这在向公司治理最佳实践的道路上迈进了一大步。但是就海外上市企业公司治理改革的实践来看，与公司治理的最佳实践仍然有差距，为了维护大股东的利益，董事会与党组在决策过程中的权力分配实际上是某种妥协或折衷，例如对于事先明确规定的关键人事、战略、资本支出和投资、并购等重大决策，仍然是由党组先审批，再报董事会批准或具体操作；或者由董事会授权给专门委员会，党组参与到这些委员会中进行决策。
六、结 论
通过对国有企业转型过程的分析，我们发现这种政府主导型的改革对企业转型和宏观权力关系产生了显著影响，但微观权力关系的转换仍然相当艰难。无论是公司制的建立还是国企海外上市，对内部人控制问题的约束力仍然相当有限。总的来看，尽管国企改革困难重重，但这种渐进式的改革仍然有力地推动了国有企业治理状况的改善。而如何更有效地实现国企微观权力格局的转换，更好地实现对经营者权力的制衡仍然是国企改革的关键，这一改革仍将任重而道远。☆
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主要：?
[1]Kornai，Janos. The socialist system: the political economy of communism [M].
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