美国石油危机应对机制及其对我国的启示
能源保障是经济发展和社会稳定的根本要素之一。近年来，我国经济高速发展，能源需求不断增长，国内油气资源不足、国际油气争夺日趋激烈使得我国面临的能源安全形势日益严峻。我国石油危机应对机制的研究和构建尚处在起步阶段，理论上需要不断学习，实践上需要不断改善，相对成熟和完整的美国石油危机应对机制是值得我们认真研究和借鉴的范例。
一、美国石油危机应对机制是其能源安全的防火墙
1. 美国石油危机应对机制是灾难性石油危机的产物
美国石油危机应对机制是20世纪70年代石油危机的直接产物，也是在美国漫长的石油工业发展史中各种维护石油安全的手段在特定历史条件和国际政治背景下系统化、机制化的必然产物。
第一次石油危机期间，全球石油供给减少了7.1%，美国不仅面临更大的供应缺口，还面临第二次世界大战以来最为严峻的经济形势：全国工业生产总量下降14%[1]，GDP出现了6%的负增长，失业率达到9%[2]，人民怨声载道。同时，西方阵营出现了严重裂痕[3]：西欧国家和日本纷纷寻求与美国有别的中东政策，以求得到阿拉伯产油国的区别对待，保障本国的能源供应。灾难性的石油危机导致美国陷入了内外交困的境地。全力拟补石油供应缺口、国内紧急增产等以往维护能源安全的手段不但没有遏制危机事态的发展，反而加剧了国内的动荡和盟国间的分裂。这些都迫使美国重新审视新形势下的能源安全问题，并开始从国家安全高度重视石油供应问题。[4]尼克松政府意识到，一直延续下来的单一、孤立的应对措施在缺乏有效整合的情况下不仅无法使美国摆脱当前的危机，而且从长远考虑会使美国的能源安全更加脆弱，必须寻求建立长效应对机制。
基于这样的认识和判断，尼克松政府开始将以往维护能源安全的手段进行系统整合，构建一个由联邦政府主导，包含战略石油储备、国际协调、燃料转换等构成单元的综合性石油危机应对机制。“水门事件”后继任的福特总统签发了《能源政策与储备法》并继续贯彻尼克松未竟的战略构想，完成了国际能源机构的构建并正式着手建立“战略石油储备”。卡特上台后成立了能源部，使得石油危机应对机制的运作有了组织机构上的保障。面对1979年伊朗伊斯兰革命导致的又一次重大石油危机，刚刚成立的美国能源部组织采取了燃料转换、需求限制和国内紧急增产等应对措施，在部分工业中实行燃料转换并提出了“紧急节能计划”。[5]1985年，里根总统对战略石油储备进行了一次模拟危机环境的测试性投放以检验其有效性。此次测试取得了比较理想的效果，标志着美国石油危机应对机制已经具备了一定的危机应对能力。
2. 美国石油危机应对机制是一个完备的综合系统
所谓危机应对机制，就是以担负危机应对职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素的影响下，按照一定的原则、方针对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。美国石油危机应对机制正是这样一个综合性的系统。[6]
第一，就应对机制自身而言，在管理机构上采用联邦政府统领、各州政府密切协同配合，垂直管理与矩阵式管理相结合的多元模式。在构成上包含战略石油储备建设与投放、以国际能源机构为核心的能源集体安全体系、燃料转换、需求限制和国内紧急增产等单元和具体应对措施。尤其重要的是，各单元和应对措施并非孤立地发挥作用，而是在整体危机应对机制这个大系统中协调运作，相互影响，形成整体合力。在石油供应出现重大短缺或中断以及原油价格暴涨的情况下，战略石油储备的投放能够在短期内填补市场缺口、平抑油价从而化解可能发生的石油危机。当石油危机发生时，迅速、大量投放战略石油储备将有效减少危机对经济和其他领域造成的损害，遏制危机的蔓延，为解决危机的经济和外交努力争取宝贵的时间。国际能源机构是能源集体安全体系的协调、合作平台。成员国在石油危机中分担风险，共同应对，并致力于更大范围内协作，以保障成员国的能源安全。燃料转换、需求限制和国内紧急增产等其他应对措施为应对石油危机提供了更大的灵活性和更宽广的选择余地。其对石油市场的影响虽然无法与投放战略石油储备相提并论，但是作为美国石油危机应对机制的组成部分，当发生石油危机时，它们能在总体上起到辅助、补充作用；在部分地区、某些领域和某些特定的情况下甚至可以独立发挥作用，有效应对危机。
第二，鉴于石油危机的多重属性，危机应对机制必须由一系列协同机制组成，其作用范围也超出经济领域，涉及政治、外交、社会、技术等多个层面。美国石油危机应对机制中除投放战略石油储备等具体措施外，还包括广泛的国际协商、与产油国及石油消费国的对话、灵活的媒体宣传以及必要时政府全面介入管制等内容。
第三，作为一个综合性的系统，形成了“外部循环—内部循环”的系统反馈链，不断自我学习、调整和改善的内在特性在美国石油危机应对机制建设和运作的实践中得到了体现。美国石油危机应对机制的重要特点之一是在保持总体稳定的前提下，不断进行自我调整以适应变化的外部能源安全环境和克服机制自身的弊病，现实检验和模拟危机的测试性动用是危机应对机制调整的动因和标尺。
3. 美国石油危机应对机制有效保障了其能源安全
实践是检验美国石油危机应对机制成败的唯一标准。尽管美国石油危机应对机制也存在种种的局限性，但是在几次现实或潜在的石油危机面前，这一机制比较好地发挥了遏制、控制危机的作用，成为美国保证能源安全的有效防线。
在1990－1991年海湾危机期间，国际原油市场出现了每天近400万桶的原油供应缺口，原油价格一度从1990年7月的每桶16美元上涨到当年9月的每桶26美元。[7]1991年1月16日，随着多国部队对伊拉克军事行动的开始，布什总统宣布启动石油危机应对机制，授权动用战略石油储备，每天向市场投放112万桶原油。国际能源机构也积极配合，在1月17日海湾战争爆发当天启动应急计划，每天动用250万桶战略储备石油投入市场（包括美国的112万桶），同时实施需求限制，要求成员国每天削减50万捅的石油消耗。[8]石油危机应对机制启动后，油价立即开始下跌，到1月18日由每桶32美元跌至21美元，价格暴涨趋势得到遏制，灾难性的石油危机没有出现。2005年“卡特里娜”飓风期间，美国石油工业最集中的墨西哥湾沿岸遭到重大损失，开采、炼制和运销系统几近崩溃，国内石油市场出现重大缺口，供应危机迫在眉睫。布什总统下令及时抛售了2000万桶左右战略石油储备[9]，同时国际能源机构根据既定的“应急分担”机制向美国提供了原油补充，帮助美国渡过难关。
纵观美国石油危机应对机制的发展演变历程，可以发现，30余年来无论哪个党派、哪位总统执政，不论采取何种能源战略和对石油危机应对机制如何进行调整，都会从国家安全的高度，重视危机应对机制的建设和应急反应能力的提高，危机应对机制的基本构成没有发生根本的变化。由于历届总统面临的国际能源战略格局和国内的能源安全环境不尽相同，因而总会对美国石油危机应对机制做出相应的调整，这也是美国石油危机应对机制在保持相对稳定发展的同时不断被细化、完善，不断被注入时代内容和未来发展活力的根本原因。
二、美国石油危机应对机制对我国的几点启示
石油安全涉及国民经济命脉和社会根基，石油危机将直接危害到国家根本利益，我国应从国家安全的战略高度重视石油危机应对机制的确立和建设。研究美国石油危机应对机制至少可以给我们带来以下几点启示。
1. 建立综合性、权威的能源领导部门
石油危机应对机制的建立是一项系统工程，统领全局的能源领导机构是石油危机应对机制组织管理机制化的保障。美国的能源领导机构是成立于1977年的能源部，而我国目前由国家能源领导小组办公室统领能源工作，并由国家发改委能源局负责我国能源问题的具体协调、处理以及能源政策的贯彻实施。能源局的行政层级相对较低，难以有力贯彻宏观能源政策和全面协调引领危机应对工作。目前，我国涉及石油问题的管理权分散在数个部委、10余家司局级单位。在地域上，我国石油产业被分割为西北与东南、陆上与海上，比较松散，难以形成和贯彻综合性的、立足长远的统一战略规划。从能源行业内部来看，从勘探、开采、炼制加工、运输到终端销售是一个很长的产业链条，需要统筹规划，保障各环节有条不紊。此外，能源更与政治、经济、外交和军事有非常深远的相互影响。如果把能源有关问题的处理分散到各个政府部门中，难以实现有效的管理。
危机应对机制是一个完整的系统。在石油危机发生的紧急状态下，有许多部门和机构要协调，而这些往往都是层级较低的平行部门，难以形成合力统管。就石油危机应对机制而言，其整个体系的构建、管理、运作和不断完善，绝非朝夕之功，系统内在的连续性和反馈功能更需要强有力的统筹领导和长期的精心培育。因此，我国有必要设立国家综合能源管理部门，对能源做出长期的战略性规划并进行有效的领导，确保正确战略决策的贯彻执行。
2. 构建完善的法规体系
法律法规体系完善是美国石油危机应对机制的重要特点，如前所述，这既是美国石油危机应对机制自身建设和运作的需要，也是机制依据新情况、应对新威胁不断调整、走向完善的体现。据笔者不完全统计，自20世纪70年代第一次石油危机后综合性的危机应对机制形成以来，仅美国联邦政府涉及石油危机应对机制的法律法规、修正案和其他具体执行条例，包括美国国会通过的各类法案、国务院及能源部颁布的各种执行标准和条例就达约75部（项），其中有关石油危机应对机制的专项法案、修正案和条例约39部（项）。此外还有近200条相关职能部门和官方研究机构提出的具体措施建议。可以说，从石油危机应对机制的总体指导原则到具体运作方针，从组织机构设置到细化管理分工，无所不包。完备的法律法规体系成为美国石油危机应对机制顺畅、有效运行的根本保证之一。
我国《能源法》的起草制定工作正在紧张进行中，《能源法》将成为我国危机应对机制法律法规体系的基本法律依据。在这一能源根本大法的基础上，我国应当借鉴美国石油危机应对机制的法律法规体系，针对威胁能源安全的各个方面，从应对机制建设的实际需要出发，研究制定国家战略石油储备、危机应对具体措施等领域的具体法律法规，使我国石油危机应对机制的建设、管理、运作始终有法可依。
3. 战略石油储备是危机应对机制的核心
战略石油储备是稳定原油供求关系、应对突发事件、保障安全的有效手段。以美国为代表的西方主要石油消费国在经历了石油危机的沉重打击后，都把建立完善的储备体系特别是战略石油储备，作为石油危机应对机制的核心组成部分。同样，我国构建完备有效的石油危机应对机制，也离不开适合国情的战略石油储备体系。
美国的战略石油储备采取盐穴储油方式，避免了建造储油罐的巨大花费，大大节约了成本。其储备点紧靠炼厂和中转码头，充分利用了炼厂的加工能力和商业机构的运输管线。此外，美国战略石油储备注重规模化经营，避免分散。这种布局不但节约了管理费用还提高了快速反应能力，可以达到每天410万桶的最大投放速度。
确定战略石油储备规模是整个系统中最复杂的问题之一，[10]储备规模的大小受到有效需求和支付能力的制约，既要保证达到防范风险的目的，又不能过多地沉淀资源。目前世界上还没有一个统一的、的储备规模标准。当前美国的石油储备量基本相当于美国3个月的石油进口量。我国能源专家认为，如果以我国经济年均增长速度7%和石油消费年均增长4%左右考虑，参照美国等国家的储备水平并结合我国、经济、安全等实际情况，我国战略石油储备和商业储备应按1：2的比例，达到90天的净进口量，总量约为3500万吨（约2.6亿桶）。
战略石油储备的建设需要一个长期的规划。根据美国的情况，1975年的《能源政策与储备法》中预计，战略石油储备从论证、立法、启动、建成到见效，将耗时6～8年的时间，而这一过程实际上用了10年。鉴于我国战略石油储备建设起步较晚，当前国际原油市场已进入“高油价”时代和油气资源争夺日趋激烈，我国应做好10年甚至更长的长远规划和准备。
战略石油储备的建立是我国石油安全体系的重中之重和危机应对机制的核心环节。为防止原油供应中断和保障价格安全，建立适合国情、具备一定规模的战略石油储备既是国际惯例，也是我国参与以国际能源机构为核心的国际能源集体安全体系的基础。
4.积极扩大国际协调与合作
美国以国际能源机构为主要平台，构建了石油危机国际合作机制和能源集体安全体系。国际能源机构经历了30余年的，成为西方世界能源安全的协作平台和石油危机应对的共同防线，并开始在更大的范围内产生影响。
当前，石油消费国与生产国的相互依存不断加深，不再有孤立的能源安全，为此我国积极倡导新的能源安全观，提倡互利合作。国际合作日益成为我国维护能源安全的一项重要的战略手段和措施。
加入国际能源机构是我国融入国际能源集团安全体系和建立石油危机的国际协调应对机制的重要标志，其意义重大，我们应当仔细权衡。如果能够成为国际能源机构成员国，就意味着我国可以享受国际能源机构应急共享机制带来的好处，即当我国出现比较严重的石油供应缺口时得以诉诸国际能源机构，启动相应应对机制，分担我国的风险和损失。但是加入国际能源机构也意味着我国必须承担国际能源机构的相应义务，让渡一部分能源安全自主权，即当其他成员国出现7%以上的供应缺口时，我国必须承担应急共享投放的义务。此外，国际能源机构目前实际上仍然处于美国控制之下，上不止一次出现过美国出于自身利益考虑操纵董事会和管理委员会否决其他成员国应急共享提议的情况。当前，我国应首先致力于借鉴美国等西方国家的经验，构建自己的石油安全体系和危机应对机制，这既是加入国际能源机构所必备的“入场券”，也是我国维护能源安全自主权的体现。作为国际能源机构的观察员国，我国应与该机构保持密切的沟通和对话，为日后融入国际能源集体安全体系，构建我国石油危机应对机制的国际协调层面做好充分准备。
石油危机实质上是一个国际战略问题，国家安全问题，而不是资源问题。我国应从国家安全的战略高度重视石油危机应对机制的建设，未雨绸缪，以应对未来可能出现的危机。同时，要立足长远，以科学发展观为指导，制定切实可行的能源发展战略，通过技术创新、推广节能和新能源，减少我国经济增长和社会发展对不可再生资源的消耗和依赖，寻求解决能源安全的根本之道。
[1] 倪健民. 国家能源安全报告[M].北京：人民出版社，2005.
[2] FELDMAN D L. The energy crisis: unresolved issues and enduring legacies. Baltimore: John Hopkins University Press, 1996.
[3] YERGIN D. The prize: the epic quest for oil, money and power. New York: Simon & Schuster, 1992：627.
[4] NIXON R M. Energy: president requests far-reaching controls. The Congressional Quarterly Weekly Report, 1973-11-10：2963-2965.
[5] KASH D E，RYCROFT R W. U.S. Energy Policy: Crisis and Complacency. Norman: University of Oklahoma Press, 1984：45-51.
[6] 国际关系研究所危机管理与对策研究中心. 国际危机管理概 论[M].北京：时事出版社，2003.
[7] Chronology: crisis in the Gulf: international response. U.S. Department of State Dispatch, 1990-11-05：238.
[8] International Energy Agency .Major policies and actions. The History of the International Energy Agency. OECD，April 2004：134.
[9] Florida State's Energy Emergency Response to the 2005 Hurricanes.
[10] 马宏,孙竹. 对中国建立国家战略石油储备问题的政治思考[J].战 略与管理,1997(1).
