日本的结构改革特区与我国的综合配套改革试验
关键词：日本结构改革特区，国家综合配套改革试验区，规制改革
日本的结构改革特区是在特定地区推行符合当地特点的规制改革。它以搞活经济为目的,即在有限的少数地区实施一些很难在全国统一推行的规制改革①,取得经验后在全国普遍推广。尽管中日两国无论是经济发展所处阶段，还是改革所面临的问题都有差异，甚至有人认为日本这种“特区特办”是向我国经济特区学习的做法，但是其经验与教训对我国国家综合配套改革试验区的改革试验仍具有借鉴意义。
一、日本结构改革特区的特征
日本的规制改革始于20世纪80年代，后期推进缓慢，加上长期经济停滞，改革已不适应日本社会经济的需要，规制问题显得更为突出，表现在经济规制与社会规制被割裂开来；排除公司的参与减少了竞争；非市场的做法导致资源浪费。由于中央集权式的政府对市场的干预，造成服务价格不合理，抑制了服务业的发展。
日本全国性的特区改革始于2002年4月。结构改革特区是一种新的区域制度，无论在具体实施，还是改革思路上都与以往的改革有很大不同，概括起来，结构改革特区具有以下几个特征：(1)非集权化的决策。虽然改革的基本框架通过自上而下的决策过程确定，但改革计划的实现是一个自下而上的过程。(2)中央不给改革特区财政上的支持，只给政策。(3)先试先行。特区的规制改革经评价后，作为特例措施运用到特区以外地区。(4)尊重地方政府的自主权，特区直接向内阁负责。改革由内阁主导，摆脱了中间环节，特别是地区政府和中央各部门的约束，从而激发了城市进行改革的动力。(5)先行。在法律中尽可能详细地“一揽子”列举改革内容,以防止行政官僚在执行中“走样”。(6)特区设置在市町村政府层次上。以市町村为中心建立特区,根据地方公共团体等特区主体实施的项目内容,可自由拟定特区的合理范围。具体地说,市町村内的一部分或整个辖区、跨市町村的特定地区或整个地区、市町村或都道府县内若干地区联合等,都可以以各种地区组合形式建立特区。
二、日本结构改革特区的实施及其效果
日本结构改革特区的具体实施包含三个阶段：
1.规制改革计划的征集。一般一年两次,由结构改革特区推进本部向全国征集特区构想提案,地方公共团体等自发制订和提交构想草案。地方提交的提案经推进本部和有关省厅的协商,认定为改革项目。一般地,被认定的项目包括“结构改革特别区域推进程序”附录所列举的法律,及省令、训令、通达等,供地方选择。地方政府从上述认定项目中选择适合当地特点的改革内容,制订并提交“结构改革特区计划”,等候审批。
2.批准设立结构改革特区。地方政府提交的“结构改革特区计划”经推进本部和有关省厅审议和批准通过后,特区即告成立,改革按规定开始实施。到2006年底，日本已设立结构改革特区910个(见表1)，其中涉及领域的126个，社会保障领域178个，产业促进3个，领域69个。
3.评价与推广阶段。每个年度由推进本部与民间、学者专家等第三方组成的评价委员会对特区制度实施情况进行评价。一是对改革措施实施情况评价,二是对个别特区规制特例措施效果、影响评价。特殊的规制措施适合于地方条件，通过推进所在地区的结构改革促进了地方经济，就可能应用于全国。至2006年底，评估后的83项特别规制措施中有68项由评价委员会推荐在全国范围实施。
从2003年4月起步至今, 结构改革特区已走过4个年头,日本各界对“特区”改革的成果褒贬不一。围绕经济规制的改革主要是简化行政程序，一般是没有争议的，问题是社会领域改革的效果，如医疗服务、农业、教育和卫生等。在农业特区内, 股份公司可以租赁土地进行农业经营；在教育特区, 民间企业可以开办学校；在福利特区, 允许股份公司接受政府委托,经营老年人特别护理设施等等。另外，虽然特区设立是为了通过特区的先行先试，加快全国规制改革，但客观上刺激了地方政府之间规制改革的竞争。直接向内阁提交改革计划，越过地区政府和内阁各部门，这不仅是对日本官僚主导体制进行的一次“创造性的破坏”, 而且培养和调动了地方政府和国民“自己决定, 自己负责”的意识和能力。
结构改革特区的积极效果还表现在促进地方经济发展上。2006年3 月, 日本内阁官房结构改革特区推进室对全国709个特区进行的抽样调查结果显示, 在2003 年4 月到2005年11月, 特区企业设备投资额和年销售额分别增加5300 亿日元和5200亿日元, 创造就业机会近14000个。特区在实践过程中还存在许多问题，如国民对特区的认知度较低，期望值不高；特区在日本省级行政区域分布不均衡，多数地方政府处于观望等待之中；特区改革面临官僚机构和既得利益阶层的封堵；与其他地区政策，如《地域再生法》，缺乏整合；民间办学的质量令人担忧； 特区的经济和社会效益还相对较低；绩效评估体系还需完善等。
三、日本结构改革特区实践对我国国家综合配套改革试验区的启示
中日两国都在积极推进本国的改革进程，由于所处阶段、面临的主要挑战不尽相同，因此在促进制度创新的做法上也会有所不同。比较日本结构改革特区与国家综合配套改革试验区(见表2)可以发现，两者有差异，也有许多共同之处。日本所面临的经济和社会改革的双重任务，中国同样面对。国家综合配套改革试验的主要任务之一是为全国构建社会主义和谐社会发挥示范作用，因此同样肩负着社会、经济和环境的多重目标。另外，中日两国虽然社会性质不同，但在集权化决策和法规制度“全国一律”上具有共同性。在改革试验区的具体做法上，如对改革试验区赋予先行先试权、没有财政税收上优惠措施、地方申请中央政府批准等，也非常类似。然而，在改革试验区的设置法源、区域规模、与地方政府和中央各部门的关系、改革内容、改革推进速度、改革难度，以及效果评价的安排等诸多方面都存在着明显差异。目前，我国国家综合配套改革试验区的改革试验存在着推进速度较慢；改革的内容过于综合，面面俱到，整体推进难度较大；对一些既有的不适合地方经济发展的规制形成突破较为困难；因试验时间较短效果尚不明显等问题。借鉴日本结构改革特区实践的经验和教训，我们可以在以下方面采取措施。
1.制定国家综合配套改革试验区相关法规刻不容缓。日本结构改革特区从一开始就依据《特区法》设立，而且根据需要不断修改，避免由于政府更迭改变已有的特区制度。我国国家综合配套改革试验区不是短期行为，应以形式确定下来，成为以地方改革推进全国改革的一种制度安排。依法进行综合配套改革可以减少人为的干预，给予地方更多的自主权，调动地方进行经济社会领域改革的积极性。
2.鼓励地方政府参与，注重专项改革试验区的设立。2005年上海浦东新区被确定为综合配套改革试点之后，国家又批准设立了天津滨海新区、重庆和成都统筹城乡综合配套改革试验区。城乡统筹综合配套改革虽可以归类于专项改革，但涉及经济、社会等各个领域，仍然是全面综合的。为了鼓励地方政府之间的改革竞争，国家有必要根据改革领域和地方社会经济发展需要，选择若干典型区域设立更多的专项改革试验区。
3.在解决个性问题的同时，力争在某些共性问题上实现创新突破。个性问题与本地区的实际紧密结合，而共性问题的解决则具有全国意义。综合配套改革试验区在改革的目标选择上要以对全国深化开放和改革具有重大意义为原则，而不仅仅以解决本地区发展的制度缺陷为目的。
4.在国家统筹下实现重点领域的改革创新。现有的综合配套改革方案几乎涉及经济社会所有重大领域的改革。然而，事实上一个试验区在所有的改革领域实现有效突破难度较大。借鉴日本结构改革特区的做法，国家需要全面统筹试验区的改革，而不是由各实验区面面俱到地进行。例如，2006年5月26日颁布的《国务院推进滨海新区开发开放有关问题的意见》中明确了天津滨海新区应在对外开放、改革与创新、土地管理制度改革和行政管理体制改革4个方面的改革创新。这4个领域正是滨海新区要重点突破的领域。从滨海新区改革推进的现状来看，对外开放、金融改革与创新等都是推进较快的领域。
5.服务业规制改革形成突破应予以重视。经济领域改革应以放松经济规制为主要内容。以天津滨海新区为例，服务业发展滞后制约着滨海新区作为经济增长极，带动区域经济发展作用的发挥。行政垄断和服务业开放步伐慢是新区服务业发展滞后于制造业发展的主要原因。为了促进新区生产性服务业、社会服务业等服务业部门的发展，需要进一步放松管制。
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[1]Naohiro Yashiro, 2005, Japan's New Special Zones for Regulatory Reform, International Tax and Public Finance,12,561-574.
[2]王德迅.日本“结构改革特区”研究[J].亚非纵横，2007,(4):P46-51.
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[4]冯昭奎.围绕日本改革的政策论争，世界经济，2003,(6):P29-39.
[5]戴学来.加快滨海新区综合配套改革——来自国内外案例分析与比较[J].城市，2007,(4):P23-26.
